长期冲突和暴力环境下的服务交付证据审查（PCV）

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权利和许可

为长期冲突和暴力环境下的服务交付计划性咨询和分析准备的背景文件

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作者：克莱尔·麦克劳克林，海伦·格兰瓦内，雷切尔·勒梅-奥特

设计：GCS，世界银行集团

执行摘要 1
审查目标和范围 1
为什么是长期危机和暴力？ 1
服务作为竞争的领域 1
竞争对援助的影响：目标与结果 2
长期冲突和暴力环境下的服务交付目标 3
挑战与适应 5
可以做哪些不同的事情？ 6
进一步分析 7
引言 9
审查目标和范围 9
为什么是长期危机和暴力？ 10
审查的证据基础 13
本报告的结构 13
第一部分：服务作为竞争的领域 17
服务交付中竞争的表现 18
服务交付中竞争的放大器 21
竞争对服务交付环境的影响 23
第二部分：竞争对援助的影响：目标与结果 37
在PCV环境中的服务提供目标 37
在PCV环境中实现这些目标 39
目标之间的权衡 46
第三部分：导航争议：服务提供前线的适应 51
挑战与适应 51
适应资金筹措 53
适应技术设计 54
适应关系 59
结论 65
可以做哪些不同的事情？ 66
进一步分析 68
附录1 – 运营审查提出的问题 70
参考文献 71

图表

图1 服务作为争议的竞技场 18
图2 导航权衡 46

表格

表1 服务提供结果 10
表2 持久冲突和暴力（PCV）国家 11
表3 服务争议的范围：从公然破坏到微妙控制 19
表4 PCV环境中争议的示例 20
表5 争议对PCV环境中暴力、安全和领土控制的影响 25
表6 争议对PCV环境中国家能力和治理的影响 27
表7 争议对PCV环境中社会分配和服务提供需求的影响 29
表8 争议对PCV环境中服务提供者能力和动机的影响 31
表9 目标背后的理由 38
表10 援助对服务提供可能的非预期后果 42
表11 服务提供方法：关键设计选择 52
表12 适应资金筹措方法 53
表13 适应技术设计 54
表14 适应关系 59
执行摘要
审查目标和范围
本证据审查评估了援助行动者在支持持久冲突和暴力（PCV）环境中服务提供时面临的挑战。这些挑战是尖锐且多方面的，反映了冲突和暴力对服务提供的不可预测影响以及在动荡环境中运作的高风险。

本审查关注三种服务——教育；初级卫生保健；以及城市服务，包括水、废水和道路。每一种都是人类资本、生计和社会稳定的基础，但对持续冲突和暴力的影响极为敏感。

为什么是持久危机和暴力？

越来越多的国家正面临着复杂、持久且动态的危机环境。随着冲突不断循环回到暴力之中，人道主义响应计划现在平均超过十年，有些国家经历了超过20年的连续呼吁。

The review focuses on three services—education; primary health care; and urban services, including water, wastewater and roads. Each is foundational to human capital, livelihoods, and social stability, yet acutely vulnerable to the effects of persistent conflict and violence.

Why protracted crisis and violence?

A growing number of countries are grappling with complex, protracted, and dynamic crisis environments. As conflicts increasingly cycle back into violence, humanitarian response plans now average more than a decade, with some countries experiencing consecutive appeals for more than 20 years.

PCV countries are defined as those that have experienced extended periods of conflict and violence, remain chronically susceptible to recurring instability, and where populations face sustained vulnerability.

在PCV（预防冲突和暴力）背景下，援助格局通常涵盖急性人道主义响应以及长期、已建立的发展援助基础。因此，在这些环境中，备受诟病的“人道主义-发展-和平（HDP）纽带”极为相关。

服务作为竞争的领域

在持续受到冲突或暴力影响的环境中，服务成为物理和话语空间，在这里，日常为获取救命资源的斗争与更广泛的政治竞争——关于权力、权威和合法性的竞争——交汇。

鉴于对它们的高需求和价值，服务的供应或撤回——被视为商品——成为冲突和暴力各方可以部署的战略杠杆，以巩固他们的权威，控制人口，或确保更广泛的政冶或军事优势。

围绕服务提供的竞争在一系列中展开——从直接攻击和破坏到资源的捕获、领土控制、交付机制的同化、选择性访问或拒绝，以及象征性的占用。

这些形式的竞争因三个根本定义PCV环境中服务交付格局的条件而加剧。这些是：

权威的对立主张：在长期冲突和暴力环境中，多个行动者不仅争夺领土控制或物质资源，还争夺通过服务治理所带来的象征性和强制性权力。对立的加剧增加了竞争的普遍性。

混乱的系统碎片化：长期危机和暴力逐渐产生了一个高度碎片化的服务交付机构景观。在中央和次国家层面的弱化或部分国家机构的背景下，各种非国家行动者常常介入提供或影响服务，每个行动者都受到不同的使命和利益的驱动。

• 关键能力和资源的急性且长期稀缺：这些赤字是多维的——跨越基本材料和人力资源能力的供应。在长期危机中，这些形式的稀缺往往重叠并相互加强。

反过来，竞争通过破坏服务而加深了剥夺，并加剧了现有的不平等。它不成比例地影响边缘化群体，加剧社区紧张关系并侵蚀社会信任，创建了一个恶性循环，在这个循环中，服务既是危机的受害者，也是通过其持续的危机的竞技场。

竞争对援助的影响：目标与结果

PCV中竞争的定义条件在援助系统本身中也有反映，该系统也遭受碎片化、竞争优先事项和长期资源缺口的困扰。

专业化激励措施，包括内部竞争和部门间及部门内的孤岛现象，导致服务交付出现缺口，因为援助组织更专注于专业领域而非全面提供服务。

通过竞争视角来看，支持PCV环境中服务提供的外部和本地援助行动者面临的挑战是严峻且极为复杂的。

鉴于人口脆弱性的急性和长期性以及严重的运营限制，至关重要的是要询问在这些环境中可以有意义地实现什么，援助需要相应地进行调整。

PCV环境中服务交付的目标

三个核心目标——有效性、不造成伤害和持续潜力——与世界银行的发展承诺一致，并反映了PCV环境的独特风险和限制。

然而，援助行动者对这些目标的概念化与实践中阻碍其实现的复杂且常常政治化的限制之间存在差距。

有效性

尽管有证据表明援助在增加服务获取机会和改善PCV环境中的人类发展成果方面是有效的：

• 关于PCV环境中服务交付投资的长期成果的数据有限；

• 确定服务获取对公平和包容性的影响在技术上和政治上都是具有挑战性的；

• 捐赠者的风险规避可能会限制危机频发环境中服务交付的有效性和适应性；

• 由于服务之间高度相互依赖以及危机中经常发生的连锁服务失败，通过孤立的部门干预实现有效性可能是不可行的；

• 专注于能够交付可见和可衡量结果的干预措施会在服务提供的重要领域留下空白；

• 永久性功能失调的服务会导致一个下降螺旋，使得随着时间的推移越来越难以提高其有效性，且成本越来越高。

不造成伤害

将援助注入由竞争权威、长期稀缺和碎片化系统标记的环境中，本身就带有造成意外伤害的固有风险。

• 伤害风险包括加剧基于资源的紧张关系、资助冲突以及加剧获取服务的不平等；

• 援助可能会替代国家服务提供，从而提高政府将自身资源转向冲突和暴力的道德风险；

• 援助服务交付可能会使强制性统治形式合法化或固定下来，特别是在持续时间较长的冲突中；以及

• 危机“模式”的服务交付可能会加剧获取服务的不平等，因为它们对最贫困者来说通常更昂贵。

总体而言，在监测、评估和学习周期中，对捕捉这类非预期后果的关注并不一致。

持久潜力

持久潜力反映了发展援助的独特目标，即使在高度不确定的环境中也要建立持久的系统。然而，尽管冲突和暴力的持续时间很长，援助似乎陷入了永久的短期方法中。这反映了以下现实：

• 在长期危机中，临时解决方案的持久性可能是自我加强的。多年的援助建立了制度规范和实践，这些规范和实践再生产短期主义，而不是培养可持续系统；

• 外来援助流动的不稳定性阻碍了高质量机构和系统级能力建设的发展；

• 能力替代的风险和并行的、由捐助者驱动的系统的扩散可能会进一步削弱国家所有权，并破坏改革的可持续性；

• 制度和文化分歧阻碍了在这一领域有效协调，削弱了援助系统连贯地规划持久潜力的能力；以及

• 援助人员的临时性质——以远程操作、有时间限制的合同和高流动率为特征——使得人道主义和发展行动者在参与持久危机（PCV）的环境中，变成了碎片化、不断旋转的空间。

目标之间的权衡

援助行动者面临的一个关键操作挑战是，这三个结果组合起来实现极其困难。它们意味着对服务交付的不同方法和优先事项，这些方法和优先事项最终可能会产生矛盾。具体来说：

• 减少伤害的努力（例如，从争议地区撤出以避免合法化暴力行为者）可能会限制访问和覆盖范围（从而降低有效性）；

• 旨在效率的策略（例如，通过并行结构快速交付）可能会侵蚀长期的机构建设（从而降低持久潜力）；以及

• 试图培养当地所有权和持久潜力（例如，本地化或政府系统加强）可能会引入低效率，加剧竞争，甚至引发新的不平等（增加伤害并限制有效性）。

因此，援助行动者必须不断地权衡这些紧张关系，做出政治上明智的选择，既要敏感地满足即时需求，也要考虑到他们干预的长期后果。

挑战与适应

在PCV环境中导航竞争对服务交付的经常不可预测的影响，要求援助机构在操作上具有敏捷性。

世界银行运营和外部研究的证据表明，适应性在财务、技术和关系维度上不断增长。

适应融资安排

实现持续性需要财务上可持续的服务提供模式，无论是通过税收收入、收费还是用户费用；以及

核心挑战在于从依赖援助过渡到可行的长期融资，特别是在国家能力有限、支付意愿或支付能力不确定的脆弱经济体中；

适应技术设计

数据和目标定位仍然具有深刻的政治性。需求评估常常受到不可靠数据和收集及使用数据的敏感性限制，仅靠技术解决方案无法解决；

目标定位决策受到援助行动者、政府和社区之间竞争的影响。尽管基于区域的目标定位有助于弥合行业间的差距，但有效的适应需要接近性；

目标定位还受到不安全感（实际或感知的暴力水平）的影响；以及

第三方监测在高风险地区提供了一种权宜之计，但缺乏可持续性；让当地行动者参与社区主导的监测提供了一种更接地气的替代方案，但通常被低估。

适应关系

政府在长期危机中引导服务提供的能力通常较弱，且严重依赖外部支持；

尽管一些合作伙伴关系模式——包括私营提供者网络——有助于加强次国家能力，但在碎片化的援助环境中，协调仍然是一个主要挑战；

尽管有关人道主义与发展联系的言辞，但操作指导有限。在某些情况下，已被非正式的长期伙伴关系所取代，这些伙伴关系有助于弥合救援和发展；以及

新兴证据支持将资金定向到当地中介机构，尽管本地化努力必须防止加强权力不平衡。

可以做哪些不同的事情？

本审查强调了援助行动者需要重新思考他们提供什么，如何提供，以及如何定义成功。特别是：

重新校准如何定义有效性

当前的有效性定义——侧重于扩大、增加或改善输出，例如达到的受益者数量——未能捕捉到在危机影响环境中可行或有意义的内容。在充满波动和挫折的环境中，有效性可能意味着保持核心功能、维持提供存在，或重建已失去的东西。以这种方式重新定义有效性确保援助保持相关和现实。就像短期解决方案的制度化一样，主导的有效性指标

可以创建一种路径依赖，限制对长期危机和暴力现实的适应。

投资于持久交付的替代途径

促进可持续性的努力通常集中在解决援助系统内部的碎片化问题上，而不是关注援助交付发生的本地服务生态系统。在持久危机（PCV）环境中，持久影响取决于与一系列持续参与的行动者合作——包括公务员、地方领袖、企业家、私营部门和信仰行为者——同时认识到他们多样化的动机。这也需要在国家行为者和非国家行为者之间的模糊边界中进行导航。

预见并减轻意外后果

在PCV环境中，援助项目常常面临加剧冲突动态、强化不平等或助长新家长制主义的风险。然而，大多数风险框架侧重于援助的财务或运营风险，而不是援助本身可能造成的风险。弥补这一差距需要更好地追踪意外后果。这包括对争议驱动因素的分析：影响服务如何以及为何可能在动荡环境中被武器化、政治化或操纵的机构激励、竞争利益和潜在观念。没有这些，项目可能会无意中加剧它们试图解决的动态。

进一步分析

本背景论文是更广泛研究的一部分，该研究借鉴了其他三种互补形式的分析，以深入了解驱动或限制在持久危机环境中有效、风险意识的服务交付的因素：

• 一项运营审查，将通过访谈和文件分析汇集经验，了解交付模式在地面上是如何被适应的；

国家分析，提出了一种系统的方法来识别和分析服务交付周围的争议驱动因素和政治激励；

• 针对特定行业的分析，提供了一种工具，用于理解不同服务的固有特征如何与危机条件相互作用，塑造交付风险和政治逻辑。

这些方法共同旨在支持一种更扎实、更具政治意识和情境响应性的理解，即援助如何有助于在援助最具挑战性的操作环境中提供有效、冲突敏感且有潜力持续的服务交付。

引言

评估目标和范围

本评估审查了援助行为者在支持持久冲突和暴力（PCV）环境中服务交付时面临的挑战。由于冲突和暴力对服务提供周围政治动态的不可预测影响，以及设计、实施和适应支持交付的程序在随后高度动荡的援助操作环境中的复杂性和风险，这些挑战被视为尖锐和多方面的。

本评估关注三个服务领域——教育、初级卫生保健和城市服务。每个领域都是人力资本、生计和社会稳定的基础，但都极易受到持续冲突和暴力影响。基础教育能够培养人力资本，但容易受到意识形态冲突和政治控制的影响，当教育机会不均等时，还可能加剧紧张局势。初级卫生保健是救命的服务，但在危机情况下，其提供常常因为安全风险和严重的能力不足而受阻。城市服务，包括水、废水处理和道路，对于稳定、健康和经济活动至关重要，但流离失所人口的激增可能会对基础设施造成压力，并加剧社会紧张关系。

在权威受到争议的环境中，服务成为权力、合法性和生存斗争的竞技场——通常是暴力的。在持久冲突和暴力（PCV）环境中，服务提供特别容易受到蓄意操纵、阻碍或作为工具来推进政治、军事或战略目标。实际上，这意味着服务的获取可能会被提供或扣留，以迫使人口、主张权威、惩罚对手、提取资源或证明合法性——通常是以牺牲公正、平等或满足脆弱人群需求为代价。

本评估评估了援助在这种竞争环境中实现三个结果的能力——有效性、不造成伤害和有助于持久系统的潜力。这些在下表1中概述。¹ 每个结果都是确保援助能够为危机受影响的人群持续提供服务访问和质量的基础，而不会加剧冲突和暴力的根本驱动因素。

表1 服务提供结果

援助结果定义
有效性	提供服务的目标被认为是有效的，在项目过程中已经实现——实际向目标受益者提供服务。
不造成伤害	服务的分配方式对冲突和暴力的根本驱动因素敏感，确保它们不会加剧现有的紧张关系。
持久潜力	项目增强了当地和中央行动者（包括国家和非国家）维持项目完成后服务提供能力，与：(i) 与当地机构的整合程度，(ii) 可扩展性，以及 (iii) 可负担性有关。

对于援助行动者来说，一个关键的运营挑战是这些成果组合起来实现极为困难。它们意味着对服务提供方式和优先事项的不同方法，这些方法最终可能会产生矛盾。显而易见的是，例如，绕过无效政府系统的援助干预，如第三方实施（TPI），可能在短期内有效地提供服务接入，但没有持久的潜力。该审查特别强调理解这类困难的权衡取舍。

为什么会有长期危机和暴力？

现在越来越多的国家正面临复杂、长期且动态的危机环境。‘多危机’的出现——通过冲突、气候冲击、粮食不安全和卫生紧急情况的汇合产生——已经逆转了许多国家和地区的数十年发展进程（Lawrence等人，2024年）。冲突的平均持续时间稳步增长，冲突复发很常见：许多看似已经结束的战争缺乏正式的和平协议或停火协议，留下了高风险的复发可能性（S. Davies, Pettersson, & Öberg, 2023）。

反映出长期危机的规模和严重性，现在有数亿人生活在由相互交织的暴力、流离失所和制度崩溃所塑造的慢性不稳定条件中。人道主义响应计划（HRP）的平均持续时间现在超过10年，像中非共和国（CAR）、乍得、刚果民主共和国（DRC）、索马里、苏丹以及西岸和加沙等国家连续数十年的人道主义呼吁（UNOCHA, 2025）。截至2024年6月，

国际红十字会估计，大约有2.1亿人生活在武装团体完全控制或争夺的地区——其中8300万人在完全控制下，1.27亿人在争夺区——强调了定义这些背景下日常生活安全、生计和基本服务获取的高风险。²

长期危机和暴力（PCV）国家被定义为那些经历了长期冲突和暴力、持续容易出现反复不稳定，并且人口面临持续脆弱性的国家。将这些国家纳入PCV类别的依据是一个严谨且可重复的方法论，结合了两个维度的定量和定性指标：（1）有组织暴力的存在和复发，以及（2）由于冲突相关中断导致的人口长期脆弱性。基于这项分析，有26个国家符合被分类为PCV环境的标准。³ 这些国家列在下面的表2中。

表2 长期冲突和暴力（PCV）国家

地区国家
东亚和太平洋地区	缅甸*
欧洲和中亚地区	乌克兰*
拉丁美洲和加勒比地区	海地*
	洪都拉斯
	委内瑞拉，玻利瓦尔共和国**
中东和北非地区	伊拉克*
	黎巴嫩*
	利比亚**
	叙利亚阿拉伯共和国*
	西岸和加沙*
	也门共和国*
南亚	阿富汗*
撒哈拉以南非洲地区	布基纳法索*
	布隆迪**
	喀麦隆*
	中非共和国*
	乍得**
	刚果民主共和国*
	埃塞俄比亚*
	马里*
	莫桑比克*
	尼日尔*
	尼日利亚*
	索马里*
	南苏丹*
	苏丹*

* 世界银行集团2025年冲突、脆弱性（FCV）列表中的冲突国家⁴
** 该列表中机构和社会脆弱性部分的国家

在冲突和脆弱性（PCV）环境中，危机受影响的人群系统性地被剥夺了对重要公共服务的适当访问，这对人类发展结果产生了严重后果。小学完成率仅为10%，而全球平均为90%。孕产妇死亡率几乎是全球平均水平的两倍（联合国人道主义事务协调办公室，2025年）。请注意，本研究进行的原始数据分析在主要综合报告中呈现。

对于援助行动者来说，在PCV国家工作的关键挑战是在应对即时冲击和投资于能够持久的系统之间取得平衡。这些环境的特点是援助景观的重叠，急性人道主义响应与长期的发展干预措施并行运作。然而，最近的趋势显示，在极度脆弱的环境中，发展和和平资金总体上比人道主义资金有所下降。⁵ 尽管备受诟病的“人道主义-发展-和平（HDP）纽带”常被用作弥合这些分歧的框架，但从危机受影响人群的角度来看，这种区分是人为的。生活在持续的不稳定中的人们依赖于支持的无缝连续体，以满足紧迫需求并随时间维持基本服务，无论这种支持位于纽带的何处。

审查的证据基础

本审查结合了同行评审的学术文献、灰色文献和专家建议。通过系统搜索Scopus数据库，使用一组结构化的主题、部门和特定上下文关键词，确定了超过200个学术来源。⁶ 搜索覆盖了2014年至2024年的时间段，并包括了被识别为经历长期冲突和暴力（PCV）的每一个国家，每个国家都个别审查了相关材料。灰色文献来自广泛的开发和人道主义行动者，特别是来自世界银行的来源——尤其是评估、运营审查和政策文件——其中28个被深入审查。

在证据基础中发现了两个关键限制。首先，尽管有大量的国家层面案例研究，但缺乏跨部门或跨背景的比较分析。其次，行业特定发现的分布不均：79个来源关注健康，53个关注教育，28个关注水资源，只有五个关注道路，其余的则涉及跨部门问题，如援助协调、本地化或治理。

本报告的结构

本审查分为三个部分：

• 第一部分：作为争议领域的服务概述了为什么在长期危机和暴力中服务提供可以被理解为争议领域，以及这为理解这些环境中援助设计和提供所面临的特定挑战增添了什么价值。它确定了三个定义长期冲突和暴力中服务提供景观的根本驱动因素。这些是：i) 权威的对立主张；ii) 混乱的系统碎片化；以及 iii) 对关键能力和资源的极度和长期稀缺。

第二部分：争议对援助的影响：目标与结果评估了争议对援助有效性、不造成伤害和持久性的潜在影响。它批判性地审视了援助行为者如何概念化这些目标与他们在实践中面临的限制之间的脱节——特别是在由竞争、碎片化和稀缺定义的高度争议环境中。

• 第三部分：导航争议：援助适应性分析了援助机构如何适应在长期冲突和暴力（PCV）环境中导航服务提供争议领域的模式和方法的证据。它记录了援助行为者如何寻求在项目设计和实施的三个关键维度上导航争议的可用证据：财务，涉及资金流动的结构、成本回收机制以及服务模式的财务可持续性；技术，包括目标策略、进入偏远或不安全地区以及用于监测、数据收集和需求评估的系统；以及关系，涉及政府、非国家行为者、当地社区和协调机制在塑造服务提供、监督和争议中的角色和互动。

第一部分

作为争议领域的服务

在冲突或暴力肆虐的背景下，服务成为物理和话语空间，在这些空间中，日常为获取救命资源的斗争与更广泛的政治权力、权威和合法性的争夺交织在一起。鉴于对它们的高需求和价值，服务的供应或撤回——被视为商品——成为冲突和暴力各方可以部署的战略杠杆，以巩固他们的权威，控制人口，或确保更广泛的政治或军事优势。本节概述了服务交付领域中争议的表现形式，考察了其多样化形式、潜在驱动因素以及它对加深危机状况的影响。

服务交付中的争议不仅限于直接攻击或阻碍；它还包括更微妙的控制、捕获和排斥机制。这些做法是由政治、战略和意识形态目标驱动的，它们随着时间的推移往往演变和重叠。至关重要的是，争议的影响超出了服务中断的范围，它加强了边缘化，加剧了不平等，并破坏了社会信任——从而再生产了一些最初引发冲突和暴力的条件。

这种自我加强的动态创造了一个争议的恶性循环，在这个循环中，服务不仅是危机的受害者，也是危机持续的竞技场。这个循环在图1中描绘。

图1 服务作为争议的竞技场

服务交付中争议的表现

服务交付中的争议沿着一个光谱展开——从公然的、暴力的和可见的中断，到更微妙和不那么可见的排斥和控制形式。这些范围从对基础设施和人员的直接攻击到象征性地占有服务交付以主张主导地位或嵌入意识形态叙述。表3列出了这些争议形式的光谱，说明了行动者操纵、工具化或阻碍服务以追求政治、战略或意识形态目标的多样化方式。表4提供了PCV背景下的例子。虽然呈现为不同的类别，但这些做法往往重叠，产生对PCV环境中服务交付的多层次和演变威胁。

表3 服务争议的光谱：从公然中断到微妙控制

破坏和中断	捕获和提取服务资源	通过服务的领土控制	合作交付机制	选择性访问，拒绝或针对	象征性占有
攻击，	转移	建立	接管	授予或	使用服务
阻碍，	财务，	或加强	或渗透	扣留	交付地点，
或使无法	物质，	对	服务	访问，或	材料，或
服务	或人力	受争议	机构（用于	操纵	实践以
基础设施	资源来自	领土通过	例如工资单	合格性	声称象征性
或人员	服务以	提供，	系统，	标准	统治地位
拒绝访问，	私人利益，	限制，	官僚机构，	以奖励	或嵌入
破坏	恩庇制	或品牌塑造	援助管道）以	支持者	意识形态
对手，或激发	网络，或以	服务以	直接交付	或惩罚	信息。
混乱。	维持武装	信号权威	用于政治或
	操作。	或司法管辖。	战略目的。	对手。


明显的破坏				隐蔽的/较不明显的控制

在极端情况下，竞争表现为破坏、干扰或直接、有针对性的攻击。例如，在卫生领域，此类攻击包括杀害或绑架医护人员、破坏或损坏卫生设施、占用或改变医疗中心的军事用途、掠夺或劫持必需的医疗物资，或在检查站设置路障以破坏供应链。从2024年1月到12月，在40个国家记录了近4000起针对卫生保健的暴力攻击。这一增长的数量是由西岸和加沙、黎巴嫩、乌克兰、缅甸和苏丹的攻击普遍性所驱动的（2024年卫生保健攻击）。在教育领域，暴力竞争可以涉及同样具有破坏性的策略，如军事使用学校、攻击基础设施，以及有针对性地杀害教师和学生，每一种策略都是为了阻止学校运作（全球保护教育免受攻击联盟（GCPEA），2024年）。

表4 展示了在PCV背景下竞争的示例

竞争形式示例
破坏和干扰攻击、阻碍或使服务基础设施或人员无法运作，以拒绝访问、破坏对手或激发混乱。	叙利亚政府故意针对南方城市达拉的学校、医院、面包店和其他由反对派管理的公共服务，以破坏叛乱者的合法性和惩罚持不同政见者（Al-Jabassini，2021）。
捕获和提取服务资源将金融、物资或人力资源从服务中转移，用于私人利益、恩庇网络或维持武装行动。	在南苏丹，政府行为者抽走了卫生用品，而捐助者被期望补充系统（Jones等人，2015年）。在中非共和国，叛乱团体将公共商品提供外包给国际行为者，同时对贸易路线征税并将收益再投资于军事和经济控制（Glawion & Le Noan，2023年）。
通过服务控制领土建立或加强对抗领土的控制，通过提供、限制或品牌化服务来表明权威或司法管辖。	在叙利亚，所有主要冲突方系统性地将水武器化，作为控制和胁迫的手段，通常针对平民人口。例如，ISIS故意污染了Deir ez-Zor、Raqqa和Aleppo等省份的饮用水，以加强对当地人口的控制并限制平民的流动性（Abbara等人，2021）。
占领或渗透交付机制接管或渗透服务机构（例如，工资系统、官僚机构、援助管道）以引导交付，出于政治或战略目的。	也门政府与胡塞人在胡塞控制区的公务员薪水问题上的持续争端说明了如何将一个关键的公共服务通道——公共部门薪水——在政治竞争中工具化（Elayah, Al-Sameai, Khodr, & Gamar, 2024）。
选择性访问、拒绝或针对授予或拒绝访问，或操纵资格标准以奖励支持者或惩罚对手。	在摩加迪沙，水行业的控制权按照氏族线划分，强大的集团垄断了对水基础设施的访问，并利用它来加强地方权力和赞助系统（Davies, 2023）。
符号性占有自2014年占领萨那以来，胡塞当局系统地重写了服务交付地点、材料或实践，以确立象征性的主导地位或嵌入意识形态信息。教育材料已被修改，以强调胡塞教义，美化暴力圣战，并删除对关键阿拉伯和也门历史人物的提及（Kochenburger, 2025）。

服务交付中的争议放大器

争议是由三个根本定义PCV背景下服务交付景观的条件加剧的。这些是：i) 权威的对立主张；ii) 系统的混乱碎片化；以及iii) 生命攸关能力和资源的极度和长期匮乏。下面依次讨论这些争议驱动因素。

权威的对立主张

在上述所有例子中，争议本质上是由对权力、权威和合法性的竞争主张所支撑的。在和平建设与恢复（PCV）环境中，多个行动者不仅争夺领土控制或物质资源，还争夺通过服务治理所带来的象征性和强制性权力。竞争的加剧放大了争议。在叙利亚，政府和ISIS都出于战略目的将水武器化——通过强制征税作为支配和合法性的手段、作为军事工具（通过切断对反对派控制区域的供应）、作为攻击目标（通过故意攻击水厂和污水管道）以及作为谈判筹码（在有利时协商进入协议）（Daoudy, 2020）。在缅甸，军事方面反复阻碍人道主义援助的进入，并在升级的镇压和控制策略中攻击卫生基础设施（Attacks on Health Care, 2024）。

竞争塑造了行动者的动机、提供服务的空间地理分布以及出现的争议形式。在中非共和国，叛乱团体将基本服务外包给非政府组织，同时征税和规范日常生活，以模仿国家职能，从而加强他们对合法统治的主张（Glawion & Le Noan, 2023）。在叙利亚，阿萨德政权继续在叛乱分子控制的地区支付工资并名义上监督服务交付，即使同时系统性地轰炸学校、诊所和面包店。这些表面上矛盾的行为——支持和破坏服务——反映了表面上兼容的战略目标：在破坏反对派行动者合法性的同时，展示机构的连续性（Al-Jabassini, 2021）。

混乱的系统碎片化

服务交付的制度景观。在中央和次国家级的弱化或部分国家机构的背景下，各种非国家行动者常常介入提供或影响服务，每个行动者都有其独特的任务和利益。这些包括非国家武装团体（NSAGs），如上所述，他们可能提供或操纵服务以主张领土控制或建立政治合法性；事实上权力机构，在缺乏国际公认的国家结构的情况下进行治理；以及基于种族、部落或宗族的网络，他们围绕基于身份的主张来分配或拒绝服务。除了这些行动者，国际和本地的人道主义机构、基于信仰的组织以及社区服务提供者也在运作，通常是为了填补服务访问的空白。然而，他们的角色可能会与其他提供者重叠或冲突，导致服务交付的生态系统复杂且碎片化，其中协调有限，责任分散。

在协调不力、责任分散给相互竞争的行为者的情况下，碎片化导致混乱和不均匀的交付系统。在这样的环境中，缺乏统一的国家框架为地方性的、通常是不协调的治理系统提供了空间。这一点在也门和叙利亚的卫生部门尤为明显，在那里不同的领土发展出了自己的领导结构、政策优先事项和运营模式。这些并行系统通常反映了控制它们的行为者的政治或意识形态倾向——无论是事实上的当局、非国家武装团体还是地方行政机构。结果是一个由覆盖范围的空白、不一致的标准以及地区间有限的转诊或报告机制所标记的卫生服务交付拼布图。这不仅破坏了护理的连续性和质量，还使人道主义和发展行为者在规模上或跨越冲突线提供支持的努力复杂化（Aula & Abdulkarim, 2021; Dureab等人, 2021）。

危机往往会加剧和政治化分歧和碎片化的交付系统，而不是重新创造它们。正如Olivier de Sardan（2011年）关于地方治理模式的工作所示，碎片化通常早于危机，并反映了重叠的历史根源形式的权威——包括习惯、官僚、宗教、协会、项目基础或赞助驱动的逻辑——这些在地方服务领域内共存和竞争。看似机构崩溃的，实际上往往是层次化且有时相互冲突的合法性和协调模式的持续，这些模式由正式机构和非正式的实际规范所塑造（Olivier de Sardan, 2011年）。缅甸提供了一个明确的例子：在2021年的政变之后，教育提供进一步分散给了一大批行为者，包括由国家团结政府建立的“临时教育”系统、作为事实上的国家运作并拥有自己的治理和税收结构的民族武装团体，以及一系列以不同课程、教学语言、融资模式运作，并与中央国家有不同程度联系的民族教育提供者（Rinehart, 2024年）。这不仅反映了危机的影响，还反映了现有治理多元主义的放大。

重要能力和资源的极度和长期匮乏

在PCV（预防性疫苗接种）环境中，关键能力和资源的稀缺是服务提供的一大特征。这些赤字是多维的——涉及规划和政策制定、财务和运营能力。在长期危机中，这些形式的稀缺往往相互重叠并相互加强。例如黎巴嫩，长期的政治不稳定和宗派治理安排限制了决策能力，而持续的金融危机已大幅减少了卫生领域的财政空间。这些挑战因承担大量难民人口的压力、COVID-19大流行和贝鲁特港口爆炸事件而加剧——共同削弱了国家能力并扩大了卫生获取和保护方面的差距（Bou-Orm, Loffreda, Diaconu, Witter, & deVos, 2023）。

冲突和暴力可能会严重减少具备必要培训和技能以有效提供服务的关键人员的可用性。在布基纳法索，冲突影响地区的教师比在更稳定地区的同行更有可能离开教师职业，概率高出18%（Bedasso & Mendez Acosta, 2025）。在叙利亚，成千上万的前线医疗工作者——特别是医生——被迫流离失所，许多人将对医疗设施和人员的持续攻击作为逃离的主要原因（Aula & Abdulkarim, 2021）。这种外流不仅减少了立即的卫生工作人员，还破坏了该领域未来领导力和机构能力的发展（参见前一个参考文献）。在南苏丹，不安全、糟糕的道路基础设施、不充分的交通工具和缺乏合格的卫生管理人员共同削弱了有效开展卫生设施支持性监督的能力（Lutwama et al., 2022）。

竞争对服务交付环境的影响

暴力、安全和领土控制

暴力、安全和领土控制的水平深刻塑造了长期危机环境中的服务交付。这些影响在表5中进行了总结。暴力的强度和类型影响着服务是否能够安全交付，随着冲突的升级，对基础设施的攻击和人口的流离失所的风险增加。不安全和受限的访问限制了人员部署，切断了供应链，并且通常不可预测地提高了交付成本。领土控制不仅决定了服务是否可以协商或允许，还决定了谁来提供服务以及在什么条件下提供。在许多PCV环境中，碎片化的控制导致了国家、非国家和混合服务安排的拼凑，服务提供既反映了也加强了底层权力动态。

任何潜在权威提供服务的能力取决于

主要基于它们对所声称治理区域内操作规则的垄断。大多数长期危机国家既没有完全巩固，也没有完全失败——但它们拥有可以被称为“有限国家地位的领域”，在那里中央权力机构缺乏对暴力手段的垄断或实施和执行规则的能力（Krasner & Risse, 2014）。争夺领土控制创造了一个环境，在这个环境中，国家和叛乱者都可以抓住提供服务的机会，以此作为巩固对领土权力的一种方式（Asal, Flanigan, & Szekely, 2022）。到2023年，红十字国际委员会估计，全球有78个武装团体完全控制了领土，而另外209个团体则控制着有争议或不断变化的领土。大约有6400万人生活在武装团体完全控制的地区，另有1.31亿人生活在有争议或不稳定的地区（Bamber-Zyrd, 2023）。在领土控制积极受到争夺的地方，通常是战争双方军事能力的平衡尚未确定，以至于他们频繁冲突，服务提供通常不存在或因暴力和不稳定而严重中断。

关于生活在有争议领土控制地区的人们如何体验服务提供，我们知之甚少。正如红十字国际委员会（2023年）所指出的，评估控制区域内人口对服务的看法，包括他们拥有的访问程度，仍然极其困难。这种持续的信息缺口强调了对当地人口对武装团体的看法以及他们服务提供所附带的复杂政治含义进行更细致、特定于情境的分析的迫切需求。更广泛地说，非国家武装团体（NSAGs）与平民社区之间的关系很少是固定或统一的。平民可以在抵抗与合作的简单二元对立之外行使他们的代理权（Piccolino, 2024）。强制与福利提供之间的界限往往是模糊的。这一点在北马里很明显，那里的叛乱团体已经将社区纳入服务提供角色——提供社会支持和政治控制的混合体（Ataullahjan等人，2020年）。

在领土控制分裂的情况下，外部行为者必须做出艰难的选择，关于是否、如何以及与谁进行接触。捐助者通常将实施工作委托给联合国机构、国际非政府组织或在有争议或不受政府控制的地区拥有更好进入渠道、当地网络或运营灵活性的国家非政府组织。与武装团体进行谈判可能是接触易受伤害人群的前提条件。定义红线是具有挑战性的，而且并不总是提前明确讨论。但参与规则通常是高度本地化和流动的。问题不仅仅是谁制定规则，而且在争夺规则的各种行为者之间可以做出什么样的妥协。与武装团体接触的最大挑战通常是由国家施加的（Bamber-Zyrd，2023）。在国家力量与非国家武装团体之间的互动规则——游戏规则——方面存在非凡的多样性。战时政治秩序是混乱的配置，从各方之间的勾结，到共享主权，到游击队的混乱（Staniland，2012）。这些秩序不断发展、演变和崩溃，限制了为服务覆盖或进入的连续性进行规划的能力。

表5 竞争对PCV环境中暴力、安全和领土控制的影响

背景对服务交付的意义竞争的影响
暴力、安全和领土控制
暴力的强度和类型	慢性或升级的暴力可能会破坏服务提供，迫使人口流离失所，	冲突加剧增加了对服务基础设施发动攻击的可能性。
暴力	破坏基础设施。
安全	不安全减少了前线员工在偏远或争议地区工作的意愿，	安全和进入的突然变化可能是不可预测的
并导致整个社区的期望落空。			武装检查站可以阻止必要的供应链。
	领土
	领土控制决定了服务是否可以协商、允许或交付——以及在什么条件下。它影响谁交付、在哪里、如何交付，以及系统是否可以普遍或有针对性。反过来，提供服务的能力可以通过加强权威和合法性来帮助巩固领土控制。	控制
国家能力和治理	Control over territory shapes whether Most PCV contexts haveservices can be negotiated, permitted, or areas of limited territorialdelivered—and on what terms. It affects control, leaving a landscape ofwho delivers, where, and how, and whether competitive service provision,systems can be universal or targeted. In delivered through a mix ofturn, the ability to deliver services can help state, nonstate, or hybridconsolidate territorial control by reinforcing arrangements.authority and legitimacy.
control

State capacity and governance

在长期危机环境中的服务提供深受基础国家能力和治理动态的影响，这些因素影响了有效提供服务的潜力以及服务如何成为政治竞争的领域。这一点在下面的表6中进行了总结。集中和分散的能力决定了谁能够提供、规范或协调服务，功能性的广泛变化受到历史遗留问题、冲突影响和捐助者行为的影响。特别是由于正式和非正式规则的重叠，分权往往运作不规则，一些次国家行为者被削弱，而其他行为者则获得自主权。腐败进一步扭曲了服务提供，通过使资源转移和精英捕获成为可能，尤其是在资源稀缺和制度碎片化的条件下。最后，根据政治环境，服务提供可能会被操纵用于政治合法化目的。

旨在赋予次国家政府或市政当局监督权的分散系统可能会创造出一种权威的错觉，实际上这种权威是高度受限的。在南苏丹的卫生系统中，从业者报告称，政策和指导方针的控制权主要掌握在国际非政府组织、宗教组织和国际机构手中（Jones等人，2015年）。相反，在高度分散的系统中（例如，像尼日利亚这样的联邦结构），地方政府在危机期间可以显示出韧性并持续提供服务。然而，在长期危机中，正式的角色和责任分配可能会在地区之间发生重大且不均匀的变化。一些地方政府可能会经历资源枯竭和权威下降，而其他地方政府则会主张更大的自主权和对当地资源的控制，如在也门所见。

作为高价值的商品，服务在公民与潜在权力机构之间合法权力的谈判中可以承载物质和象征性的重量。一方面，通过合法的国家机构提供服务与国家建设议程相符，如果能够增加服务的接受度和/或愿意支付的意愿，可能会提高效率。另一方面，捐助政策话语常常表达出通过分裂性、掠夺性或暴力行为者提供服务的风险，这可能会增强他们的合法性和权威。然而，这种担忧依赖于服务与合法性之间的直接联系，而这种联系并没有强有力的证据支持。跨国面板调查发现，无论是客观还是主观的公共服务提供指标——例如接近服务的距离、提供者身份或感知质量——与公民对国家的看法之间都没有一致或线性的关系（Nixon等人，2017年；WDR，2017年）。总体而言，援助话语有时会过分夸大外部支持影响国家合法性的能力，而实际上其影响通常是有限的——特别是在合法性已经很低的情境中（Baldwin和Winters，2020年）。

尽管如此，政治精英可能会策略性地部署服务来加强合法性主张，特别是在多个集团在国家内外争夺权力的分裂社会中。例如，阿拉伯国家的政治行为者会策略性地使用福利来获取政治利益，而非国家行为者也会呼吁历史上的社会纽带，如宗教、部落、民族或宗派身份，以吸引被国家忽视的受压迫人群（Jawad，2021年）。然而，在这些合法化竞争中，并非所有服务都具有同等的重要性。某些服务在历史上嵌入社会契约中时，尤其在危机和变革的关键时刻，或者存在强烈的规范性期望认为国家应该提供这些服务时，它们与潜在政治收益之间会形成直接联系，从而变得更具政治重要性（Mcloughlin，2024年）。这种逻辑可能会促使竞争中的权威机构优先考虑或声称对特定服务的功劳，即使是以牺牲效率或可持续性为代价（Mcloughlin，2019年）。

尽管服务交付加强国家合法性的明确证据仍然难以捉摸，但有充分的文献记录显示，服务有可能因为助长分配不公或相对剥夺感而破坏合法性和稳定性（Mcloughlin, 2015, 2018）。例如，在黎巴嫩，由于公众期望值低，国家从服务提供中获得的基于绩效的合法性很少，但民间社会的抗议活动——如贝鲁特的垃圾收集问题——仍然在具体失败上挑战国家（Mourad, 2016）。

表6 在PCV设置中，争议对国家能力和治理的影响

背景对服务交付的意义争议的影响
国家能力和治理
集中化	政府主导、协调和/或规范的服务交付潜力取决于危机前的能力起点以及危机对能力的影响。
能力
		能力

分权化授权和	决定次国家级政府的分配责任和实际执行能力。与中心到边缘关系的政治经济相关联的重叠的正式和非正式规则，影响援助目标设定、空间不平等的获取以及本地化交付模式的可行性。在实践中，次国家级或表面上的分权机构功能表现不可预测。一些地方政府可能会经历资源耗竭和权威下降，而其他政府则可能主张更大的自治权和对本地资源的控制。
能力


腐败程度	腐败可以转移必需品供应和资源，增加服务交付成本，限制获取（特别是对弱势群体），并减少捐助者的信任，导致捐助绕过国家系统。在长期和急性稀缺的环境中，高价值服务交付商品特别容易被掠夺，而在机构碎片化或崩溃的情况下，允许不受限制的精英捕获。
国家合法性	合法性塑造了服务在地面上的有效性和接受度。服务目标定位可能加剧不稳定，特别是在相对剥夺的情况下。将服务下放给分裂的、掠夺性的或暴力的行动者，可能会加强他们的合法性并增强其权威。

社会分配和需求

社会动态在塑造长期危机背景下的服务提供和接受方面发挥着关键作用，特别是通过社会契约、不平等和信任的视角。这一点在表7中进行了总结。社会契约——或其缺失——塑造了围绕服务提供的期望和动机，然而在竞争和权威分裂的背景下，这些契约往往是强制性的、碎片化的，并且常常被精英短期利益所操纵。社会不平等既是争议性服务提供的一个驱动因素，也是其结果，因为冲突加剧了现有的排斥现象，并沿着政治或身份线加剧了对稀缺资源的竞争。与此同时，社会信任对于服务接受至关重要，尤其是在脆弱群体中，但它经常因滥用历史、掠夺性治理和针对服务的有针对性攻击而受到破坏，这些攻击造成了恐惧并阻止了参与。

实证上，当国家意图提供服务，公民期望其交付以换取他们的同意和对权威的遵守时，服务就嵌入在社会契约中（Loewe, Amirah, Mark, Annabelle, & Zintl, 2024）。然而，在长期危机背景下，这种联系通常被根本性地切断，特别是在权威受到争议或强制行使的情况下（Furness & Trautner, 2020）。的确，在权威根本上存在争议的背景下，存在社会契约的想法可能是一个有缺陷的出发前提。在这样的背景下，通常与社会契约理论相关的假设——权力被下放给人民，所有公民自由进入这样的契约，或者同意是自愿的而不是被迫的——可能与现实相去甚远（Burnyeat & Sheild Johansson, 2022）。此外，在国家赞助的服务交付长期以来一直不均匀或缺失的地方——例如在一些萨赫勒地区的偏远地区——可能更准确地谈论多个、碎片化的或争议性的社会契约，这些契约由不同的权威和生活经历所塑造，而不是单一的国家契约。

相反，长期的国家忽视基本服务可以在加强国家与社会之间的脱节方面发挥情感作用。当公民的期望得不到满足时，服务交付失败可能会引发不稳定。例如，在伊拉克，焦点小组和调查数据显示，水、卫生、医疗和教育服务的长期失败向公民表明，国家不愿意确保他们享有尊严生活的权利（Ardovini & O’Driscoll, 2023）。然而，在许多长期危机的现实中，如在中非共和国所记录的那样，服务交付失败的根源在于精英激励机制倾向于优先考虑短期自利，而不是实施大胆的治理改革，以改善国家与社会的关系（世界银行，2022a）。

表7 竞争对PCV环境中社会分配和对服务交付需求的影响

对服务交付的影响
社会分配和需求
社会	它影响国家		社会契约是一种谬论，当人们无法自由进入时，同意是被强迫的。在竞争和分裂的权威下，精英激励机制的功能是优先考虑短期自利，而不是建立社会契约。分裂的权威在国家（或事实上的权威）和受青睐（或被排除的）人群之间创造了多个社会契约。
契约	提供服务的意愿，
	以及人们对接受服务的期望。当期望得不到满足时，			是被强迫的。在竞争和
	服务交付失败
社会	冲突和暴力		在急性或长期的稀缺性下，以及在有限资源的竞争加剧时，基本商品和服务变得极为脆弱或被排除——对一个群体的访问被看作是以牺牲另一个群体为代价的。这被政治驱动的不平等加剧。
不平等	不成比例地


	影响边缘化和
		a		群体
社会信任和服务接受度	服务接受度，特别是对于

冲突和暴力不成比例地影响边缘化和弱势群体，加剧了既有的服务不平等。例如，在马里，由冲突引起的健康服务不平等使得最贫穷的女性处于严重劣势：只有0.92%的女性在分娩前后接受护理，相比之下，较富裕群体的比率显著更高（Sanoussi, Bright, Banke-Thomas, & Sanni, 2020）。来自刚果民主共和国、马里和尼日利亚的证据表明，接近有组织的暴力活动通常与更大的健康护理获取障碍相关——无论是教育、财务还是地理上的（Ramadan, Tappis, Uribe, & Brieger, 2021）。⁷ 在索马里的难以到达的地区，教育提供仍然极为有限，特别是对于游牧牧民社区，只有22%的儿童接受正规教育（Raballand, 2025）。女性和女孩在往返学校的路上特别容易受到基于性别的暴力，面临在不安全或军事化环境中被骚扰、袭击和绑架的高风险。

（《教育受攻击》，2024）。这些风险因长途或不安全的旅行路线、缺乏保护性基础设施以及武装行为者的存在而加剧，特别是在受冲突或流离失所影响的地区。

在服务交付前线的争议加剧了社区层面的紧张关系并侵蚀了社会信任。滥用或掠夺性统治的遗留问题使得对国家的不信任不仅普遍，而且对许多公民来说是一个理性的反应。随着对有限资源的竞争加剧，基本商品和服务可能变得具有竞争性或被视为零和游戏——一个群体的获取被视为以牺牲另一个群体为代价。例如，在南苏丹，公共部门药品的长期短缺迫使人们转向昂贵的私人替代品，非传染性疾病的一个完整疗程的治疗费用可能高达34天的工资——是国际参考价格的两倍（Deng等人，2023）。在资源同样紧张的也门，卫生工作者报告被指责、侮辱或甚至被指控偷窃药品，反映了极端稀缺对前线提供者和社区关系的压力（Elnakib等人，2021）。

反过来，社会信任的下降削弱了服务的接受。对健康和教育基础设施的攻击不仅摧毁了物质资产，还造成了恐惧的环境，这阻止了人们使用这些设施。在教育领域，威胁和暴力可能会使家庭——特别是那些有女孩的家庭——望而却步，不愿送孩子上学，导致辍学率上升，并加强限制性别规范，限制了女性的行动自由和获取资源的能力（《教育受攻击》，2024年）。在卫生领域，影响超出了直接损害：在攻击后重建信任和恢复服务接受需要解决工作人员和用户的创伤。在许多情况下，由于持续的不安全和不信任，恐惧和不安全感——尤其是在夜间——继续阻止人们返回卫生设施（Bisimwa，2024年）。

服务提供者的能力和动机

在长期危机环境中，包括武装行为者、民间社会组织和私营部门行为者在内的各种服务提供者塑造了服务交付的格局，每个行为者都带来了不同的能力、动机和风险。表8总结了这些行为者的能能力和动机。武装团体、叛乱运动和事实上的权力机构可能会介入提供生命线服务，如果这与他们的政治议程相符，但他们的介入通常会通过建立平行系统和将服务工具化以控制领土、强制或合法性，从而破坏服务格局。民间社会行为者——包括当地非政府组织、宗教网络和非正式提供者——在吸收援助和响应当地需求方面发挥着至关重要的作用，特别是在国家能力薄弱的地方。然而，竞争可能会加剧对有限的捐助资金的竞争，有利于与国际接轨的大非政府组织，而牺牲了小型本地组织。这不仅破坏了社区主导响应的可持续性和覆盖范围，还使民间社会行为者在争议地区面临重大风险，包括对员工安全和组织生存的威胁。私营部门通常会在公共提供崩溃的地方介入，特别是在城市地区；然而，如果没有有效的监管或包容性激励措施，服务交付风险变得不平等、负担不起，或被政治精英通过赞助和寻租行为所利用。

表8 在PCV环境中竞争对服务提供者能力和动机的影响

对于服务交付的重要性情境影响竞争的影响

服务提供者的能力和动机

武装行为者，

非国家行为者提供至关重要的生命线服务，当这符合他们的政治目的时，他们可能会为最需要的人群提供服务。武装团体、叛乱团体或事实上的权威机构可能会建立并行或竞争的系统，增加服务景观的碎片化。服务可能成为领土控制、国家式动机、政治影响力或对人口群体的强制手段的工具。

叛乱团体，

和事实上的

权威机构

民间社会

地方非政府组织、宗教网络和基于社区或非正式的提供者可能会填补脆弱环境中的空白。他们在竞争或动荡地区的存在和能力会影响韧性和援助的吸收。

盟友连接

私营部门

私营利益或激励达到或支持基本服务的意愿程度将决定这些服务的可用性和覆盖范围。在某些情况下，如果分配渠道崩溃，私营部门可能在服务交付中扮演中心角色——既促进也限制公平获取。

行动者（正式或非正式）

拥有资源，

特别是在城市地区或

公共提供已经

武装团体的服务提供形式多样，沿着控制和治理意图的光谱分布。一端是叛乱统治，即服务提供嵌入在团体的治理结构中，平民在他们的权威下被招募来提供服务（Arjona, 2019）。在共同生产模型中，武装团体与正式或非正式的提供者合作，利用他们的专业知识，同时保持影响力。在另一端，一些团体作为授权代理，允许相对自主的服务提供，以换取遵守、征税或战略合作。这些安排的影响因团体的潜在意图而大相径庭——从对当地人口的强制控制，到对国家权威的挑战，再到执行“类似国家”的功能，例如建立税收系统和行政结构。

武装团体决定是否参与服务提供——无论是直接提供、共同生产还是授权——都受到战略利益和可能获得认可的影响。正如Piccolino（2024）所主张的，当叛乱者对服务提供的方式有强烈利益关系，且公众需求高时，他们更有可能直接提供服务。跨国数据显示，叛乱团体提供服务的最常见理由是建立国家的动机——通过提供服务作为对抗或取代国家权威的手段（Asal等，2022）。

非国家武装团体提供服务——或攻击服务——的做法也取决于他们的意识形态和合法化主张。博科圣地的反西方意识形态是其广泛攻击学校的基础，这些攻击采取了焚烧和掠夺、恐吓和绑架女孩、自杀式炸弹袭击以及占领学校的形式。自2014年控制萨那以来，胡塞当局系统地压制了民间社会，并彻底改革了教育系统以服务于他们的意识形态目标。胡塞在也门接管教育产生了深远的影响：超过170,000名教师失去了薪水，数百所学校受损，课程被重写以反映胡塞意识形态，包括美化暴力圣战（Kochenburger, 2025）。

叛乱团体提供服务的动机随时间可能会发生变化。例如，在中非共和国，叛乱团体有时扮演授权代理的角色，允许国家和国际行为者在其控制的地区提供服务。这使他们能够通过看似提供一定程度的治理来合法化他们的强制性和剥削性活动。然而，当他们的领土控制受到挑战时，这些团体改变了策略——从服务提供者变成了积极的战斗人员，针对在其领土内运营的服务提供者（Glawion & Le Noan, 2023）。这种转变直接影响服务的连续性、提供者的安全以及援助行为者的更广泛合法性。

服务提供项目可能会明确考虑与武装团体或叛乱者接触是否可能促进或限制服务提供（Hogg & Di John, 2017）。然而，达成这种交易的可行性在很大程度上取决于所涉及的武装团体的内部组织结构和一致性。高度分裂、缺乏协调的团体或流动的叛乱者不太可能预测性地提供服务或成为可靠的谈判伙伴。相比之下，提供服务的武装团体通常在两个关键方面功能分化：他们往往拥有更广泛的支持基础，激励他们对当地需求做出一些响应；他们通常拥有更集中的指挥结构，这增强了他们的运营能力（Heger & Jung, 2017）。

并行的非国家服务提供系统并非仅限于长期危机——它们是许多服务景观的常规和正常特征（Batley & Mcloughlin, 2010）。即使在危机环境中，国家主导的服务提供缺失或崩溃很少导致服务提供的完全缺失。例如，在南苏丹，由于国家能力极其薄弱，大约80%的卫生服务由非政府组织和基于信仰的组织提供（Lutwama et al., 2022）。同样，在也门，社区基础的倡议在响应当地需求方面显示出韧性和创新，包括修复关键基础设施如道路，这些道路的修复得到了国际非政府组织、商人和当地公民的混合资金支持（Elayah et al., 2024）。一个例子是在拉荷、伊布和塔伊兹省进行的社区驱动的道路修复，当地社区——得到国际关怀组织的支持——领导了道路的重新铺设工作，减少了旅行时间并缓解了水资源短缺。这个例子展示了混合资金模式如何使社区能够在危机中积极参与恢复基本基础设施。

非国家服务提供系统很少孤立运作；它们与国家结构的互动因环境而异。民间社会组织可以通过三种不同的方式通过参与服务提供来塑造政治变革：通过提供服务挑战现状并建立草根合法性，利用服务作为抗议和结盟的平台，或者通过与主导行为者一致的服务提供来加强现有的权力结构（Walton & Aslam, 2024）。这些关系可以是互补的，加强国家功能；竞争的，导致重复和合法性问题；或者是对抗性的，在这种关系中，政府将非国家服务提供者视为竞争对手（Mcloughlin, 2019）。在对抗性关系中，国家可能会积极抵制或限制非国家服务提供者，将他们视为权威或资源的竞争对手。如果非国家服务提供被视为对国家控制或主权的直接竞争或挑战，那么非政府组织与政府之间，或政府与捐助者之间可能会出现明显的紧张关系。一个例子是索马里，那里的教育由伞形协会提供，这些准政府组织有效地对私人拥有的学校执行监管职能（世界银行，2018a）。

对于援助行动者来说，平行服务系统的嵌入性质强调了理解当地政治经济和非国家提供者、民间社会与国家之间关系的非正式规则的重要性。这些系统通常根据隐含的交易、协商的权力动态和赞助关系运作，这些并不立即可见，但具有深远的影响。正如De Herdt和Titeca（2016）在刚果民主共和国（DRC）所展示的，正式政策与非正式的“规则游戏”之间的互动可以决定服务在地面上是如何资助和提供的。国家与非国家行为者之间的一个常见争议点是，国家可以在多大程度上声称对根深蒂固、有既得利益保持现状的非国家系统拥有监管权力和影响。在DRC，出于这个原因，消除非正式的、禁止的费用的努力一直是有争议的或被避免的（De Herdt & Titeca, 2016）。一个需要避免的风险是，国家层面的政策制定与地方实施现实脱节，正如DRC的教育部门所展示的，非国家行为者在地面上发挥着维持供给的主要作用，而国家政策过程仍然受到中央国家权威和捐助者影响的塑造（Ohlig & Timm, 2024）。

在公共机构薄弱或缺失的地方，私营主体可以在提供基本服务中发挥中心作用，然而，他们的有效性常常受到限制。有限的监管和不足的激励措施以触及服务不足或偏远的人口（世界银行，2024年），私营部门能力有限，加上薄弱的产权和合同执行不力，这些都是长期危机的特点，使得政府和捐助者直接参与都充满挑战。在私营能力确实存在的地方，也存在权衡的风险：市场驱动的服务交付可能是高效的，但如果管理不善，可能会破坏公平获取和质量。

不能假设私营部门在冲突影响的环境中作为一个中立的行为者运作；其参与受到政治、经济和社会动态的影响，这些动态可能与现有的权力结构一致、加强或挑战。服务交付可能成为政治精英和私营部门行为者之间的勾结场所，合同、许可证或服务提供通过赞助网络分配，以巩固权力或提取租金。在索马里，与氏族忠诚联系在一起的私营水市场作为寡头垄断运作，其中大公司在特定地理区域内控制供应（戴维斯，2023年）。因此，尽管私营系统可以提供宝贵的补充供应，但它们通常是碎片化的，质量和覆盖范围不均，特别是在存在竞争权威来源的背景下。

由于市场追求盈利性，某些商品将因成本回收潜力有限而供应不足：因此，私营部门的交付效果可能会受到可负担性、监管和公平问题的限制。以利润为导向的模式可能会忽视远程或低收入社区，那里的运营成本高，回报低。例如，在黎巴嫩，由于缺乏对 tariff 改革的政治支持，Ba’albeck 水和废水项目失败了，这表明政治经济因素如何破坏可持续性（世界银行，2018b）。持久性也可能因监管不善而受阻，导致服务质量和公众信任下降。这在健康和教育领域尤其关键，在这些领域，不合格的教师或不一致的医疗实践可能产生长期的开发影响。不受监管的私营部门还可能产生不正当的激励和寻租行为（世界银行，2024年）。

第二部分

竞争对援助的影响：目标与结果

通过竞争的视角来看，支持PCV环境（保护儿童和暴力受害者环境）中服务提供的外部和本地援助行动者面临的挑战是严峻且复杂的。鉴于人口脆弱性与长期性以及严重操作限制的结合，必须询问在这些环境中可以有意义地实现什么，以及援助应如何相应地调整。

本节评估了竞争如何塑造援助在PCV环境中有效、无害和持久的潜力。它批判性地审视了援助行动者通常如何概念化这些目标与复杂且常常政治化的限制之间的脱节，这些限制在实践中破坏了它们的实现。通过解开这种脱节，本节强调了在竞争环境中提供服务时需要基于情境的、政治意识强的方法。

PCV环境中服务提供的目标

我们的分析围绕服务提供的三个核心目标——有效性、无害和持久性——进行，因为它们反映了世界银行的核心发展承诺，并且适应了PCV环境中独特的操作风险和限制。这些目标与世界银行对减少贫困、加强机构和冲突敏感性的规范性强调相一致，同时也认识到需要适应性方法来应对竞争环境中的急性需求和长期挑战。这些目标背后的理念简要概述如下，并在表9中总结。

表9 目标背后的理念

援助结果	定义	理念
有效性	在项目过程中实现提供服务的目标——实际向目标受益者提供服务。	援助必须达到那些需要帮助的人，并产生实际结果，尤其是在极端贫困的情况下。然而，短期交付常常与长期能力建设和避免被认为的低效率的压力相冲突。
无害	服务的分配方式要对冲突和暴力的根本驱动因素敏感，确保它们不会加剧现有的紧张关系。	在竞争环境中，援助可能会无意中加剧紧张关系或加强排斥。这一原则要求对当地权力动态和被工具化的风险敏感。
持久性潜力	项目增强了当地和中央行动者（包括国家和非国家行动者）维持项目完成后服务提供的能力，与以下因素有关：(i) 与当地机构的整合程度，(ii) 可扩展性，以及 (iii) 可负担性。	发展援助旨在在动荡的环境中留下某种形式的连续性或韧性。我们避免使用“可持续性”一词，鉴于冲突后未来的不确定性。

效果，简单来说，意味着干预措施实现了其目标和预期结果。这可能看起来是一个不言自明的基本目标——特别是因为它与人道主义行动的核心任务——满足迫切需求——相一致，但在资源极度匮乏和稀缺的环境中，它仍然是至关重要的。特别是来自危机受影响人群的合法压力，要求援助应该有效——应该能够触及那些需要帮助的人，并带来切实的结果。同时，在短期效果和长期能力或系统强化投资之间，往往会出现紧张关系，尤其是在政治和受托责任压力下，不希望“浪费”金钱的情况下。

不造成伤害必须是任何在争议和冲突影响地区进行的干预措施的内在部分，在这些地区，援助可能会无意中加剧紧张关系，加深排斥，或成为争议的目标或工具。这一原则超越了技术保障——它需要对当地动态、权力关系和加剧争议风险的深刻理解。

持久性潜力反映了发展援助的独特目标，即使在高度不确定的环境中也要建立一些更持久的东西。尽管在这个框架中，我们故意避免使用“可持续性”这个术语——鉴于冲突后定居点、治理安排和服务提供系统可能在多年内仍然悬而未决——我们仍然关注的是，援助是否能在某种程度上有助于危机过后的连续性、韧性或制度性扎根。人道主义干预通常不是为了持久而设计的；相比之下，发展干预必须考虑如何在脆弱和不断变化的条件下保持相关性。

在PCV环境中实现这些目标

效果

有证据表明，在和平建设与恢复（PCV）背景下，援助在增加服务获取和改善人类发展成果方面可以是有效的。来自阿富汗、马里和南苏丹的评估数据显示，与之相关的改善包括母婴健康以及扩大对初等教育的获取（Zürcher, 2025）。在阿富汗，通过外部举措如助产士培训、产前护理和有条件现金转移，实现了儿童和孕产妇死亡率的显著降低。在马里，通过加强卫生系统的干预措施，支持了改善的孕产妇健康和HIV/AIDS服务。南苏丹也取得了进展，特别是通过健康资金池，显著促进了服务扩展。在教育方面，这三个国家都记录了对初等教育更好的获取，阿富汗和马里获得了更大的收益——这可能反映了相对较强的机构能力（Zürcher, 2025）。

在PCV环境中，捕捉服务交付投资的长期成果的数据有限。在其对2014-2017年评估结果的综合中，联合国人道事务协调办公室（UNOCHA）指出，尽管人们可能被认为“获得了服务的获取”或收到了特定的商品或现金，“这些干预措施在人们生活中的意义可能仍然不明确”（UNOCHA, 2018b）。联合国儿童基金会（UNICEF）在长期危机中对WASH项目的全球评估（2014-2019）也得出结论，“UNICEF收集了广泛的产出数据，但结果数据不足，这使得真正理解项目效果并做出适当响应变得具有挑战性”（UNICEF, 2020）。例如，独立评估小组对乍得国家伙伴关系框架的审查发现，尽管在教育获取方面取得了实质性进展，但质量上的收益却完全没有被追踪（世界银行，2022b）。

确定服务获取对公平和包容性的影响在技术和政治上都是具有挑战性的。项目区域内的服务覆盖标准指标通常掩盖了空间和社会不平等——尤其是在脆弱

尽管联合国儿童基金会（UNICEF）的企业愿景优先考虑公平，但评估者同样指出，由于关键类别（如残疾、年龄和种族）的数据细分有限，因此难以评估是否达到了公平目标（UNICEF，2020）。数据质量差的部分原因是资源的持续匮乏。2024年在南苏丹的一项研究发现，工作人员缺乏动力、消极态度、过重的工作量、合作不佳、人员短缺以及监督、反馈和培训不足都会显著削弱常规卫生信息系统数据的完整性和准确性（Morris, Nyongesa, & Sokiri, 2024）。数据质量差也反映了政治敏感性。特别是在分裂的社会中，揭示沿种族或社区线的获取差异可能会暴露政治操纵获取的手段，并加剧冲突动态。

捐赠者的风险规避可能会限制危机频发地区服务提供的有效性和适应性。例如，在马里，实施组织在不安全地区提供前线服务时面临双重不确定性——首先，是冲突本身对安全、保安和接触受影响人群的影响；其次，是资助者面对这些增加的安全风险会如何反应（Ataullahjan等人，2020年）。当捐赠者对日益增长的不安全局势作出反应，通过限制或撤回资金——特别是为了避免潜在的转移或滥用——他们可能会无意中破坏实施者适应流离失所、重新分配资源或在最需要的地方扩大接触的能力。这样，最小化风险的驱动直接损害了援助的有效性。

通过孤立的部门干预可能无法实现效果，鉴于服务之间高度相互依赖。一个系统或供应链的失败可能会触发其他系统的连锁中断。燃料短缺就是一个例子：针对也门关键能源基础设施的有针对性攻击引发了严重的连锁反应，迫使学校、卫生中心和水处理设施关闭运营（Menon, 2017）。在委内瑞拉，公共供水质量差的原因是多个系统故障：不稳定的电力供应和缺乏备用电源会干扰水处理厂的运营，而供应链故障限制了对基本处理化学品的获取（Houiellebecq, MacAskill, & Sittaro, 2023）。这些案例凸显了系统性相互依赖如何以超出个别部门行动者控制或技术范围的方式破坏服务交付效果（Houiellebecq等人，2023）。同时，援助为非国家服务提供商创造了专门从事特定子部门的激励。正如Medinilla（2019）在索马里背景下指出的，非政府组织（NGO）有确保其在援助景观中特定领域的既得利益，加强部门壁垒。

有证据表明，专注于能够提供可见和可衡量结果的干预措施会在某些服务中留下空白，这些服务更难以归因于援助。特别是在危机环境中，捐助者可能会优先考虑传染病，因为它们提供了更广泛的范围来展示快速、可见的结果，并且可以通过有针对性的干预措施进行管理（例如，疫苗、抗生素和抗病毒药物），而非传染性疾病（NCDs），后者需要持续的预防措施和可获取的长期医疗服务（Aoun & Tajvar, 2024）。因此，在许多情况下，非传染性疾病（NCD）一直是一个相对被忽视的话题——特别是在危机受影响的环境中——部分原因是解决它们与人道主义干预的短期时间框架不一致（NDC Alliance, 2024）。

持续功能失调的服务会导致一个恶性循环，随着时间的推移，改善其效能变得越来越困难和成本高昂。人员、硬件或消耗品的持续失败可能会随时间相互强化，使得逆转变得过于困难或成本过高（ICRC，2015年）。例如，城市饮用水系统依赖于熟练工人，包括市政员工和技术人员，他们的流失或损失会破坏必要的规划和维护。备用零件和消耗品的耗尽加速了基础设施的衰败，而未经授权的水连接——出于满足基本需求的需要——降低了供应质量和可用性，加剧了社会不满，并破坏了市政成本回收努力（ICRC，2015年）。

不造成伤害

将援助注入到竞争权威、长期稀缺和系统碎片化的环境中，本身就带有造成意外伤害的固有风险。最近对脆弱和冲突影响环境的系统性回顾发现，援助最常见的不利影响包括加剧冲突、支持军事政权或政治精英，以及巩固新家长制网络（Davidson, Young, Leake, & O’Connor, 2022年）。这些高级风险也与服务提供有关。如第一部分所述，服务提供可以产生“直接冲突效应”——意味着政府和叛乱团体可能会暴力地吸走援助提供的资源和材料，以增强他们的力量和能力（Koch, 2023年）。

表10概述了在PCV环境中向一线服务提供援助的额外意外后果。

表10 援助对服务提供潜在意外后果

援助的意外后果描述
加剧基于资源的紧张驱动因素	援助助长了当地资源争议或不公平分配的看法，使政治精英致富，或巩固了赞助网络。
转移国家责任	援助减轻了政府维护或建设自己系统的义务——鼓励国家忽视服务提供基础设施，并将资源集中在冲突或安全优先事项上。
冲突融资	交战方（国家或非国家）吸走了服务提供资源，将它们作为商品来资助暴力。
合法化次优权威结构	援助保持了在叛乱或民兵控制区域的服务功能，从而合法化并延长了剥削性或强制性治理结构的存在。
加剧获取不平等	选择性目标定位，或依赖昂贵、不受监管的交付系统（例如，水车运输）加剧了不平等和排斥。

援助可能会取代国家的服务提供，使政府能够将自身的资源转向冲突和暴力。这一点在对中非共和国（CAR）危机的国际反应评估中得到了生动的体现（Lawday, 2016）。研究发现，尽管国际社会的反应在国家完全崩溃后提供了大量服务，但也“转移”了国家提供服务的责任，产生了通货膨胀压力，对结果的压力削弱了长期战略规划。实际上，CAR陷入了紧急状态（Lawday, 2016）。援助行动者非常清楚这种道德风险。正如一位在南苏丹工作的从业者所观察到的，“政府刚刚花费了一百万美元购买了一批武器，但是……他们总是指望捐助者来填补健康空白”（Jones, Howard, & Legido-Quigley, 2015）。

相关的担忧是，援助服务提供可能会使强制性的统治形式合法化或固定下来，特别是在持续时间较长的冲突中。对中非共和国叛军控制的Ndélé镇的深入研究展示了外部援助如何增加叛军统治的寿命。在这里，叛军将公共物品的提供外包给国际和国家行动者，使他们能够将自身的资源转向提取和统治——例如控制贸易路线和钻石开采。结果，这个地区的叛军统治比CAR的其他地区持续的时间更长（Glawion & Le Noan, 2023）。虽然叛军提供了保障学校开放的安全保证，但他们从市场和过往卡车中收取的当地税收并没有重新投资于服务。相反，他们依赖国际援助来维持治理的表象，同时将资源集中在巩固权力上（Glawion & Le Noan, 2023）。

服务交付的危机模式可能会加剧获取服务的不平等。例如，在也门，1990年管道供水覆盖率从75%下降到2015年的仅35%，迫使人们越来越依赖于水车运输和瓶装水，这两种方式现在占服务交付的50%以上（联合国儿童基金会，2019年）。然而，昂贵的市场解决方案的负担往往不成比例地落在穷人身上。同样在索马里，管道水无法到达城市边缘，那里的较贫穷人群居住的地方，这意味着这些社区依赖于浅井、水亭或水车，其成本是管道水的六倍（F. J. Davies等人，2023年）。虽然这些差异被广泛认可，但另一种选择——根本不提供水——将违反由人道主义法保护的基本水权。在这个意义上，长期危机中的援助常常陷入一个无解的局面，其中不可避免的非预期后果，然而不采取行动在拯救生命方面可能会带来更大的道德和人道主义成本。

对监测和报告非预期后果的关注不一致。世界银行的实施完成和结果（ICR）报告提供了一个指定的空间来报告“非预期影响”——无论是积极的还是消极的——然而这些部分经常被留空，即使在其他地方记录了非预期效果。以阿富汗为例，2023-24年的项目报告中没有一个承认任何负面的影响。然而，对12项评估的回顾显示，某些干预措施实际上加剧了群体间的紧张关系，并在某些情况下引发了暴力（Zürcher, 2025）。实际上，这种官方信息空白可能归因于通常对外部行为者来说，无论是技术上还是政治上，收集数据以捕捉潜在的歧视或偏袒感知都是不可行的。但是，虽然这无疑使得监测非预期后果更加困难，更不用说预测了，但现实是，不监测它们使得避免它们变得更加困难。

潜在的持久性

尽管冲突和暴力的持续性质，向PCV国家提供的援助似乎陷入了永久性的短期方法。总体而言，2024年，来自捐助国的官方发展援助（ODA）总额达到2121亿美元，其中242亿美元被分配给人道主义援助——约占总海外发展援助的11.4%。⁸ 尽管，正如Gisselquist

等人（2025年）认为，在权威低、能力低、合法性低的高度脆弱环境中，接受更高比例的人道主义援助并不令人惊讶。然而，越来越多的援助被分配给人道主义援助，这表明对基本服务的短期人道主义支持的依赖性日益增加。在许多情况下，这种转变是由不断增加的内部流离失所者（IDPs）数量驱动的，他们迫切的需求促使迅速的人道主义响应，但也给已经过度紧张的系统带来巨大压力。然而，在发展努力相对资金不足的情况下，人道主义行动者越来越多地被吸引到昂贵的、长期的服务替代中（联合国人道主义事务协调办公室，2018a）。在黎巴嫩，评估人员发现，随着危机的持续，资金周期实际上变得更短（联合国儿童基金会，2020年）。这一趋势不仅加强了对短期援助的依赖，而且破坏了建立长期服务交付系统的努力，这些系统有可能持续下去。

此外，平行交付系统的扩散——通常旨在快速实现结果或满足捐助者的问责要求——可能会无意中排挤当地机构并扭曲国家系统。正如Blum和Srivastava（2019年）所指出的，平行系统在脆弱和冲突后国家的普及程度是其他发展中国家的三倍：政府工作被划分为正式职位和临时（准公共）角色，创建了一个难以统一的双层系统。尽管这些结构在国家之间和国家内部的影响各不相同，但它们通常会导致能力替代、阻碍可持续性并阻碍国家所有权。从这个意义上说，短期援助方式不仅难以适应危机的长期性，而且可能实际上破坏了具有潜在持续性的系统的发展。

在长期危机中，临时解决方案的持久性可以自我

加固。多年的援助建立了强化短期主义的机构规范和实践，而不是培养可持续的系统。政治意志的不可预测性、冲突和暴力的强度引入了风险，援助机构出于可理解的原因，寻求通过依赖经过验证的方法和值得信赖的合作伙伴来减轻这些风险，这些合作伙伴往往经过多年的发展。然而，这种风险规避的方法可能会在项目设计中造成路径依赖，限制灵活性和创新（Mena & Hilhorst, 2022）。国际行动者往往被锁定在“利基”专业化领域，导致服务提供出现缺口，破坏了系统级别的连贯性、跨部门合作以及对受影响人口需求的实际响应（Medinilla, 2019）。例如，在叙利亚西北部，尽管当地组织明确表示需要在健康基础设施和能力建设方面进行投资，但捐助者仍专注于资助流动健康单位（Abujaber et al., 2021）。在南苏丹进行的一项研究发现，援助目标和分配决策受到干预历史的影响，与实际需求评估一样多，这说明了援助项目中的惯性如何随时间塑造响应优先事项（Mena & Hilhorst, 2022）。

外国援助流动的波动性阻碍了高质量机构和系统级能力建设的发展。不可预测且高度波动的援助流动阻碍了接受国政府跨部门预算、制定高效的税收政策以及与非政府组织和民间社会协调特定商品和服务交付的能力（Iannantuoni, 2025）。在发生政变或革命的情况下，援助行动者可能会暂停支付，或者在宪法下不被承认的事实上控制国家的权威下，通过非政府组织直接提供健康服务。⁹ 2012年3月，在马里发生政变后，主要国际捐助者暂停了发展援助，或者转为通过非政府组织直接提供健康服务。虽然这在短期内确保了医疗保健的持续获取，但它严重损害了公共卫生部门的功能性以及其在援助重新参与时恢复的潜力（Ataullahjan et al., 2020）。

制度和文化分歧阻碍了所谓的“人道主义-发展联系”中的有效协调，削弱了援助系统一致规划潜在持久性的程度。人道主义和发展机构以不同的任务、技能和组织文化运作——人道主义行动者是中立和行动导向的，而发展从业者是专注于规划的技术官僚（世界银行，2021年）。在许多持久危机（PCV）环境中，这些差异因一些人道主义行动者对国家持谨慎或怀疑态度而加剧，他们可能认为与国家机构的接触与中立原则不相容，或担心这可能会影响其接触或合法性。这些问题强调了为什么对联合国儿童基金会（UNICEF）在持久危机中的水、卫生和个人卫生（WASH）项目进行的全球评估将其将人道主义和开发努力的联系评为不足，引用了不一致的需求评估和缺乏综合韧性规划（UNICEF，2020年）。

援助人员的临时性质——以远程操作、有时间限制的合同和高流动率为特征——使得持久危机（PCV）环境成为人道主义和发展行动者碎片化、不断变化的空间，严重破坏了建立持久系统的努力。高员工流动率破坏了与政府对手长期、基于信任的关系的形成，因为每次人员变更都需要重建关系和理解（国际红十字会，2015年）。当政府机构内部发生类似的碎片化时，它侵蚀了支持的连续性并耗尽了机构记忆，进一步损害了可持续性（Diaz-Varela，2016年）。联合国教科文组织（UNESCO）的教育工作经验表明，当机构从一开始就驻扎在该国，拥有稳定的国内团队和危机前的资金时，项目能够取得更持久的成果（UNESCO，2016a）。相比之下，在叙利亚，紧急情况下的教育专家团队直到危机开始四年后才组建成为一个专门的三人小组，这说明了短期、以项目为基础的人员配置如何延迟了有意义的长期系统强化（UNESCO，2016b）。

目标之间的权衡

虽然有效性、不造成伤害和潜在持久性是紧密相关的三个目标，但它们经常相互冲突。并非所有期望的结果都是相互加强的。在实践中，将这些目标中的一个优先于其他目标可能需要不同的援助策略、权衡或目标决策——这些选择在图2中有所说明。

图2 导航权衡

Figure 2 Navigating trade-offs

三个目标——有效性、不造成伤害和持续潜力——每一个都可能意味着不同的针对性方法。当有效性是首要目标时，援助通常会指向人口需求高度集中的地区，在这些地区可以大规模提供服务，并取得可衡量的结果——通常是在城市或更易于到达的地区。这种方法优先考虑覆盖范围、效率和获取途径，但可能会忽视更偏远、边缘化的群体，或那些生活在高度不安全地区的居民。相比之下，将不造成伤害作为优先目标可能会将重点转向冲突敏感性目标，将援助指向具有交叉脆弱性和排斥历史的社区——特别是在这些动态是冲突的潜在驱动因素的情况下。相比之下，它可能意味着避免控制事实上的权力机构的地区或从高度不安全的环境中撤出，以减少对当地援助人员的风险。与此同时，旨在持续潜力通常意味着针对有一定基础稳定性的地区，功能齐全的国家机构或当地有能力维持支持。这可能会倾向于在首都或相对稳定的地区进行参与，强调当地所有权和系统建设——即使这意味着排除更脆弱或有争议的地区。

通过哪些交付系统来工作——政府、联合国机构、国际非政府组织还是本地非政府组织——这个问题充满了紧张气氛。虽然第三方实施通常在急性暴力或政府能力有限的时期被用来最大化效率，但如果它绕过了国家系统或未能建立本地所有权，可能会破坏长期的可持续性。例如，在阿富汗，服务主要通过政府领导的项目来提供，第三方参与者在某些领域，如卫生部门，更为间接地参与。世界银行投资组合的最新教训回顾（世界银行，2022a）说明了这种安排的复杂性。双轨制方法——通过项目实施单位和非政府组织进行服务交付，同时试图间歇性地进行能力建设和改革——最终证明是矛盾的，并加剧了地面的碎片化。然而，这些“无法解决的紧张关系”在机构建设和快速交付之间产生，源于在没有国家意愿或能力的情况下寻找短期解决方案的内部压力。虽然通过非政府系统交付可能从持久性的角度来看是无效的，但它可能避免在赞助和寻租的背景下造成伤害（Zürcher, 2025）。直接通过第三方流动的援助可能不太可能作为租金，或导致将援助资金用于资助冲突或暴力的不正当激励（Iannantuoni, 2025）。它还可能避免在资助那些犯有人权侵犯罪行的政权中同谋（Dasandi & Erez, 2019）。

同样，虽然本地化旨在通过将权力和资源转移到国家行动者来支持更持久、更本地化的系统，但它可能带来意外的后果。竞争动态通常偏向于满足捐助者尽职调查要求的首都城市中的非政府组织，使较小的、社区为基础的组织处于边缘地位。这些“竞争效应”和“行政效应”可以加强权力不平衡，使本地行动者承担过度的审查负担，并将资源从服务交付转移到合规（Koch & Rooden, 2024）。在马里，较大的非政府组织将合同转包给较小的组织，提供了高于市场的工资来吸引熟练员工，无意中通过刺激员工流动和创建重新招聘的循环，削弱了本地组织的能力（Ataullahjan等人，2020）。这些动态可以扭曲本地响应生态系统，破坏本地化试图实现的长期系统建设目标。

由于原文中没有提供编号[3]的内容，无法完成翻译。

最终，三角形的中心——权衡取舍——反映了这样一个现实：并非所有理想的结果都是相互加强的。减少伤害的努力（例如，从争议地区撤出以避免使暴力行为者合法化）可能会限制接触和影响力。旨在提高效率的策略（例如，通过并行结构快速交付）可能会侵蚀长期的机构建设。而试图培养当地所有权和可持续性（例如，本地化或政府系统加强）可能会引入效率低下，加剧竞争，甚至可能引发新的不平等。因此，援助行动者必须不断权衡这些紧张关系，做出政治上明智的选择，既要敏感地应对即时需求，也要考虑到他们干预措施的长期后果。

第三部分

应对争议：服务交付前线的适应性调整

在和平建设与恢复（PCV）环境中，争议对服务交付的不可预测影响需要援助机构具备操作上的灵活性。然而，有证据表明，在设计阶段，援助行动者往往默认采用现有的服务交付模式，而不是根据实际情况调整方法。世界银行在2016年对城市交通、水务和卫生以及营养项目的审查发现，大多数项目评估并未证明其选择服务交付模式的合理性，而是继续维持现状——特别是在资本密集型领域如水务，高进入壁垒和沉没的基础设施成本强化了对既定模式的依赖。在不安全的环境中，这种路径依赖的趋势因风险规避而加剧，这倾向于已知的实施伙伴，同时抑制了对分包或混合交付等替代模式的创新或实验（如南苏丹的DHIS，见下文）。在没有授权环境直接支持事实上的当局的国家，选择更加受限。

本节回顾了世界银行内外的证据，展示了服务交付方法是如何根据争议的复杂和不断变化的动态进行调整的。

挑战与适应

服务交付涉及一系列相互关联的设计选择，这些选择决定了在PCV环境中如何为服务融资、实施和治理。如下表11所示，这些选择可以通过三个关键维度来理解：财务、技术和关系。

表11 服务交付方法：关键设计选择

类别关键设计选择问题
财务	可用的融资额度是多少，以及如何确定优先事项？
	资金来源是什么（例如，捐赠者资金、国内收入、联合捐赠者融资），资金流动是如何运作的（例如，直接流向政府，通过第三方）？成本回收是否是该模式的一部分（例如，关税、公用事业付款），在什么条件下是适当的？是否收取用户费用，如何评估支付能力？
	服务资金如何与战争经济交叉或为其做出贡献？
	技术
公共前线提供者是谁，使用了哪种实施模型（直接交付、外包、非政府组织、私营部门、基于结果的融资）？	有哪些数据可用于指导目标定位和交付（包括敏感性和可靠性）？
	使用了哪种目标定位方法（行业、地理、人口统计、个人）？
	如何将服务扩展到偏远或不安全的地区？在不安全或资源稀缺的条件下，如何维持供应链？有哪些监控系统在运行——例如，远程/数字、第三方监控（TPM）、政府主导——它们的可信度或可操作性如何？
	关系
	政府在设计、实施和监督中扮演什么角色？
	如何管理与武装团体的关系（例如，为了进入、协调）？有哪些援助协调机制，它们在分裂或争议环境中如何运作？在多大程度上当地行动者和社区参与了服务设计、交付和监控？
是否建立了对受影响人群可访问的投诉处理机制？是否有基于社区的监控或反馈工具？	世界银行运营和外部研究的证据表明，在这些财务、技术和关系维度上，适应性做法的范围不断扩大。这些包括修订后的成本回收模型、更灵活的目标定位策略、混合的监控方法，以及政府、社区和援助机构之间重新配置的关系。这些适应性做法通常反映了在核心援助目标之间进行管理的努力：有效提供服务、避免伤害，并确保长期可持续性的潜力。
	适应性融资
	表12 适应性融资方法
	财务维度
	挑战适应措施

成本回收

在依赖离网、离预算解决方案的危机基础服务交付模型中，成本回收具有挑战性。缺乏资产管理计划和财务可持续性计划，使得向本地所有权的过渡变得困难。成本回收还受到数据有限和中期财政框架高度不确定性的限制。

Table 12 Adapting financing approaches

FINANCIAL DIMENSIONS
Challenges Adaptations
Cost recovery	Cost recovery is challenging in crisis- based service delivery models that rely progressive tariff structures that on off-grid, off-budget solutions. Absence of asset management and financial sustainability plans makes transition to local ownership difficult. Cost recovery is further constrained by limited data and highly uncertain medium-term fiscal frameworks.	开发确保可负担性的成本分摊模型。使用联合国儿童基金会的WASH投资回报率框架等工具来评估短期与长期投资权衡。

成本回收

持久性潜力需要通过税收收入、收费或用户费用来实现财务可持续的服务交付解决方案。然而，基于危机的服务交付模式可能并非旨在从长期成本回收的角度来看是可持续的。对于那些几乎没有支付能力的社区，预算外、电网外的解决方案并不是为了长期财务可行性而设计的。在水资源领域，从救济向恢复过渡的一个障碍是缺乏资产管理或更广泛的财务可持续性计划，这些计划可以清楚地列出未来运营商将承担的真实成本（Day, 2020）。

在PCV背景下，成本回收仍然是一个持久的挑战，特别是在通过电网外和预算外机制提供服务的情况下。缺乏资产管理或财务可持续性规划使得向地方所有权过渡变得困难。

这些问题因数据有限和中期财政框架的不可预测性而加剧，使得为可持续性进行规划或定价变得困难。

因此，实际挑战是如何确定基本公共服务可以从援助依赖过渡到可持续的融资模式，特别是在脆弱的经济体中。这种过渡需要在可负担性、成本回收和长期可行性之间仔细平衡。为了支持这一过程，联合国儿童基金会（2019年）开发了一个WASH投资回报率工具，在尼日利亚东北部和索马里应用，帮助决策者评估短期、低资本解决方案（例如，水车运输）与长期、资本密集型投资（例如，具有较低运营成本的水系统修复）之间的权衡。同样，在南苏丹的Gumbo，乐施会进行了广泛的市场研究，设计了一个可行的收费结构，确保贫困人口的负担得起的同时，维持水处理厂的市场可持续性，促进最终的捐助者退出（Matoso, 2018）。

这些例子凸显了在长期危机中支付服务的意愿和能力的更广泛问题。在脆弱的环境中，基于收费的融资的可行性不仅取决于家庭收入，还取决于收费是否可以逐步制定，以确保最弱势群体的公平获取。了解社区如何看待和参与支付结构，以及当地经济是否能够支持成本分摊机制，对于设计能够超越援助周期的财务可持续服务模式至关重要。

适应技术设计

表13 适应技术设计

技术维度
挑战适应
信息和需求评估	数据质量差和数据共享有限，削弱了目标定位的准确性。仅靠技术修复不足以克服有效数据使用更深层次的政治和制度障碍。	加强数据共享框架并建立共同的评估方法论。
	[9] 多年期、综合数据系统（例如，南苏丹的DHIS）可能支持长期规划。	Multiyear, integrated data systems (for example, South Sudan's DHIS) may support long-term planning.
	分散和孤立的需求评估减少了协调和效率。	在评估中认识并整合当地知识。

技术维度
挑战适应
目标定位	基于证据的目标定位决策区域性方法可能改善跨部门的协调并使服务交付与当地需求一致。保持主要和备用操作区域的清单，以允许在不稳定环境中的灵活适应。平衡移动服务与本地整合的混合方法可能提高可持续性。社区基础的数据收集（例如，阿富汗的平衡计分卡）可能增强当地参与和合法性。


			部门内过度专业化
			导致服务提供出现缺口。
			Mskile s ns se d reach but
			从本地系统。




监测和	第三方监测（TPM）在不安全地区往往是必要的，但	整合关注公平的指标（例如，经合组织DAC标准）以评估不同人群之间的差异影响，并确保与不造成伤害的原则保持一致。结合第三方和本地监督的混合监测模型（例如，阿富汗的社区基础加强型）可以加强国家监督和问责系统。社区基础监测可以
评估			但在
			受限于本地能力有限，
			成本高，数据质量差。
			它也可能给受访者带来风险，
			特别是在社区担心
			报复或不确定数据将如何
			被使用的情况下。
			监测）。
			监测结构，而不是



			提高合法性并降低成本

需求评估和信息

需求评估常常因为缺乏可靠数据和围绕信息收集及使用的政治敏感性而受到干扰。冲突各方对数据收集非常敏感，可能会对可以收集哪些数据、在哪里收集以及由谁收集施加限制（ACAPS，2019年）。通常，对于公平定位最为相关的数据——例如关于种族、氏族或流离失所状态的细分信息——可能对外部行为者不可用，或者由于这些敏感性而被故意隐瞒。因此，需求评估往往依赖于不完整的代理指标或默认采用政治上可接受的分类，这可能会削弱它们的有效性和合法性。

仅靠技术解决方案不足以克服长期危机环境中有效数据使用的更深层次政治和制度障碍。当捐助机构之间数据共享有限，或者按照部门集群线在孤岛上进行碎片化的需要评估时，这种情况会更加严重（Singh等人，2021年）。在南苏丹，建立地区卫生信息系统（DHIS）提供了一个平台，用以协调政府和非政府组织的监测和资源分配系统（Jones等人，2015年）。然而，即使这些技术能够收集信息，它们可能也无法解决公开发布或在相关机构之间共享信息的政治障碍。

地方嵌入式行为者在解读和导航这些政治动态中可以发挥关键作用，然而权力不平衡常常阻止他们的知识得到充分认可或整合。在中非共和国的一个案例研究中发现，当地非政府组织的知识——通常与受影响人口共同产生——往往被忽视，取而代之的是标准化的数据收集方法和捐助框架，这些方法和框架偏爱正式的“证据”而非生活现实（Piquard，2022年）。从这个意义上说，需求评估本身就是关于谁的知识算数的争议场所。

定向

在长期危机中，目标定位决策必须平衡多种合法考虑，包括人口需求、进入限制以及员工和安全。正如本报告第二部分所讨论的，这些目标有时可能会朝相反方向拉扯。例如，针对脆弱性的目标定位，特别是在拥挤的城市环境中，可能意味着支持内部流离失所者的服务，而支持东道国人口对于缓解紧张局势和冲突风险至关重要（国际救援委员会，2017年）。理想情况下，决策将遵循一致的、基于证据的逻辑，但实际情况并非总是如此。世界银行的阿富汗投资组合审查强调了在不同项目中应用目标定位标准时不可避免的不一致性，指出在缺乏标准化框架的情况下，决策可能变得临时性和反应性（世界银行，2022a）。该评估呼吁提供更清晰的指导，以帮助项目团队在竞争的标准之间导航，并制定更加一致、适应性强的响应策略。

目标定位本身就是援助机构、政府、实施机构和潜在受益者之间政治过程争议的结果。不能假设这些不同行动者的利益会一致（Widdig, Tromp, Lutwama, & Jacobs, 2022）。在2014年的南苏丹，人道主义协调员最终调整了人道主义响应计划，优先考虑最有可能与捐助者自身的资金优先事项一致的地区。例如，一些服务——如教育——被大幅削减，这与当地人口表达的优先事项和群组需求分析相反（联合国人道事务协调办公室，2018a）。通过这种方式，基于当地需求和对服务的需求的目标定位可能会被捐助机构的政治胃口所取代。

应对因行业壁垒导致服务提供缺口的一个潜在适应措施是采用地理或区域定位方法。原则上，区域方法旨在跨越行业，减少信息不对称，并通过汇集公共官员、私营部门参与者和传统领袖来帮助导航分散的权威结构，以评估和响应当地需求（Medinilla, 2019）。它们强调的是针对特定社区的全面、以人为本的干预措施，而不是孤立的行业努力（Konyndyk, 2020）。在区域方法上的投资选择将非常敏感，受到政治动态、冲突模式以及访问、合法性和公平性问题的影响。对脆弱、冲突和暴力环境中的干预措施进行的回顾（Hogg & Di John, 2017）同样建议，干预措施应在多个行业之间运作，同时保持主要和备用地点的清单，以便它们能够应对不断变化的冲突动态。一个例子是针对萨赫勒利普塔科-古尔马地区（布基纳法索、马里和尼日尔的部分地区）的社区基础恢复和稳定项目。

在物理意义上，援助可能需要保持移动性和对暴力和破坏周期变化的响应性。世界银行针对阿富汗公民宪章项目（CCAP）的高风险区域实施策略（HRAIS）（ICR审查）展示了服务交付中的领土灵活性如何维持在争议地区的运营，包括那些塔利班控制的地区。这种策略使现场合作伙伴能够调整规则和程序，修改项目设计，并实施预防措施，例如在安全风险升级时暂时暂停运营。

虽然极端的敏捷性可能有助于减轻风险，但与地面的接近性对于有效的适应仍然至关重要。虽然移动服务可以在不安全的环境中扩大覆盖范围，但它们的风险是短暂的，并且与当地系统脱节，限制了它们持续下去的潜力。例如，索马里的移动诊所提供在难以到达的地区轮流五天的基本健康和营养服务。通过当地组织的协助，可以进入武装非国家行为者控制的领土，这些组织与社区领袖和部落长老进行谈判（Kahow, Halane, Ali, & Shah, 2024）。同样，从约旦、黎巴嫩和土耳其远程管理的叙利亚移动医疗单位，是作为对不安全的适应性响应而部署的（Abujaber, Alajlan, Jordan, Abujaber, & Vallieres, 2021）。然而，这些单位面临诸如误判需求和利益相关者之间的紧张关系等挑战，证明了在需要实时、本地化决策的服务模式中，远程管理的局限性。

监测与评估

监测获取和覆盖范围对公平性的影响对于在服务提供中坚持不造成伤害的原则是必要的。如果没有明确关注谁受益和谁被排除在外，干预措施可能会加剧水平不平等，激发不满，加深现有的社会和政治分歧（联合国儿童基金会，2020年）。为此，经合组织已经修改了其评估有效性的标准，以考虑不同人群之间的差异结果，帮助捕捉可能促成边缘化或冲突的非预期效果（经合组织发展援助委员会，2021年）。

第三方监测（TPM），虽然在高风险和难以进入的环境中是必要的，但它是一种有限的、最终不充分的替代更可持续、本地化的监测系统的手段。在高度不安全的环境中，机构可能无法安全或定期地访问项目地点，因此通常通过第三方中介来监测受援资金支持的项目。独立组织，如咨询公司、非政府组织、研究机构或本地服务提供商代表他们收集数据并验证项目的实施情况。正如在也门所观察到的，有限的国内TPM经验、薄弱的数据收集能力以及高昂的运营成本已经削弱了第三方监测的质量和效果（Alhakimi, 2022）。新技术——如遥感、卫星图像和免费热线——提供了替代的数据来源，然而解释和采取行动仍然依赖于通常缺乏的本地人力资源和组织指导（Alhakimi, 2022）。在阿富汗，TPM最终被认为是不可持续的，因为它加强了对援助的依赖，而不是加强国家系统（世界银行，2022）。

另一种——或补充性的——方法是让当地行动者参与监测，使用社区级数据收集作为社会问责的一种形式。阿富汗的平衡计分卡方法提供了一个成功的例子（Rowe等人，2014年）。在这个模型中，当地教师和卫生工作者接受了收集监测数据的培训，与传统的调查团队相比，提高了效率、合法性和覆盖范围。一项评估发现，在这种情况下，本地基础的监测人员在每个设施上的成本显著低于传统调查团队，同时提供了更可靠的数据（UNICEF，2019年）。然而，本地嵌入式监测系统并非不受精英捕获或本地权力不对称的影响，这可能破坏公正性和问责性（Rao和Mansuri，2013年）。在扩大本地监测方法时，设计防范这些风险的保障措施仍然是一个重要考虑因素。

适应关系

表14 适应关系

关系性
挑战适应措施
角色	有限的政府能力由于缺乏政策连贯性、财政压力、不安全感和技术技能差距，间接第三方实施模型用于维护正式政府角色的同时外包交付。
政府






			中介



援助协调	人道主义援助之间的协调







		在争议地区
		援助行动者之间缺乏协调

地方化		援助系统可能会创建绕过当地优先事项和行动者的并行结构。地方化努力中的权力不对称将地方行动者定位为风险承担者，同时限制他们的决策权。平衡地方化方法，提供资金的同时保留地方自治权。在地方化努力中，捐助者优先事项（规模、风险最小化）与地方优先事项（适应性、共享治理）之间存在紧张关系。

政府角色

在长期危机中，政府引领服务交付的能力通常受到严重限制，并且严重依赖外部技术支持。在国家机构缺乏内部政策连贯性、面临严重的财政和安全压力，以及失去了——或从未发展出——制定标准、合同管理和政策制定所需的技术技能的情况下，政府在服务交付中自主领导的前景是有限的（Batley & Mcloughlin, 2010）。在阿富汗和南苏丹采用的基本卫生服务（BPHS）模型，说明了一种间接第三方实施方法，旨在在直接交付能力薄弱的情况下，使政府能够进行领导（Ayeni Gabriel, Olagbegi, Daniel Ebenezer, Thayananthee, & Abanobi, 2021）。然而在两个国家中，各部委名义上负责监督，但实际上仍然依赖外部行动者来执行核心功能，如政策制定、监测和质量保证——最终破坏了可持续的、政府主导的系统的建立。

某些合伙模式在增强地方政府能力和所有权以提供服务方面显示出希望。在刚果民主共和国（DRC），包括比尔及梅琳达·盖茨基金会在内的一个发展伙伴联盟支持省级政府通过正式的谅解备忘录（MoUs）承担更大的免疫服务责任。这项始于2018年与两个省份的合作，后来在2021年扩大到卢阿拉巴省，这些为期五年的MoUs明确了提高免疫覆盖率、加强疫情应对、扩大疫苗获取以及关键的是将免疫服务管理权转移给省级当局的共同目标（Mpiongo等人，2023年）。这种方法明确将次国家参与与能力建设和政府所有权联系起来。尽管实施情况不一，但MoUs有助于增加省级自治和可衡量的收益，最显著的是零剂量儿童数量的显著减少——这是衡量免疫系统覆盖范围和公平性的重要指标。除了直接合作伙伴关系外，也已在也门应用了非正式的“影子对齐”系统，尽管承诺保持中立和独立，但人道主义捐助者间接地与政府系统合作或并肩工作。

在国家治理能力有限的情况下，一种减少碎片化并增强系统连贯性的策略是支持与公共结构互动的私人提供者网络。在马里，美国国际开发署（USAID）资助的健康网络已经扩展，成为公共和私人健康行动者之间的关键中介。这些网络直接支持卫生设施，加强卫生工作者的能力，并就健康保险方案和财务管理提供技术指导。通过增强分散的提供者景观中的协调和标准化，它们还帮助生成和共享常规数据，从而使得更有效的政府监督和规划成为可能（Gahimbare, Shalita, Dumas, Rodríguez, & Moon, 2024）。世界银行在阿富汗支持了类似的途径，其中通过交付网络组织并跨越机构边界的提供者链接起来，有助于改善绩效监控和系统韧性（世界银行，2022b）。虽然这些网络模型不能替代公共部门的能力，但它们可以提供一个实际的途径，以在碎片化的环境中实现更协调和负责任的服务交付。

援助协调

Aid coordination

尽管越来越多的共识认为需要弥合人道主义和发展的响应，但这种言论尚未转化为明确的操作指导。捐助者政策报告经常强调在人道主义与发展交汇处航行的重要性，但也承认缺乏明确的授权、机构激励和可行的工具来有效地做到这一点（联合国儿童基金会，2020年）。在长期危机中，条件在高强度冲突和相对稳定之间波动，紧急救援和开发努力之间的过渡必须是双向的。援助行动者可能需要根据风险和访问限制的变化来增加或减少发展投资。重要的是，这些决策通常是政治塑造的——反映捐助者的偏好、地缘政治敏感性或国内压力——这可能解释了缺乏一致的规则或可预测的过渡触发因素的原因。在实践中，这使得项目规划的转变是反应性的和临时的，导致服务连续性的空白和资源分配的低效率（Bakchan, Hacker, & Faust, 2021）。通过更灵活的规划、融资和交付机制，加强预测和管理这些转变的能力对于提高援助的有效性和其在危机影响环境中的持久性至关重要。

在分散、竞争和孤立的援助环境中，复制或替代国家的协调和管理职能的挑战变得更加尖锐。援助系统内外的协调经常受到不同的风险偏好、与政府互动的一致方法、不同步的行业优先事项和分散的资金流的影响。在没有功能齐全的国家的情况下，由于涉及的行动者和利益众多，努力制定连贯或战略性的行业计划往往会停滞不前。例如，在叙利亚西北部，由于缺乏合法政府，建立了“中央机构”来提供卫生治理（Alaref, Al-Abdulla, Al Zoubi, Al Khalil, & Ekzayez, 2023）。然而，这些机构面临着重大的操作和政治障碍——包括非政府组织之间为资金的竞争和机构合作的薄弱——这最终限制了它们制定和实施协调一致的卫生战略的能力。

人道主义和发展的响应之间的互补性可以通过长期的、非正式的合作伙伴关系自然形成，这种关系将立即救济与长期系统可持续性联系起来。一个显著的例子是世界银行对加沙沿海市政公用事业公司（CMWU）的支持，始于1995年，并持续经历了急性危机和政治过渡期（世界银行，2021年）。随着持续的发展融资，CMWU在2000年实现了成本回收——在脆弱环境中这是一个罕见的里程碑。随后，人道主义行动者在保护公用事业员工和承包商方面发挥了关键作用，使得在暴力循环中继续提供基本的水服务成为可能。重要的是，世界银行在2006年哈马斯选举后决定继续支持——尽管政治环境发生了变化——这对于维持这种非正式的互补性至关重要。这个案例说明了即使没有正式的联系机制，持续的参与如何能够培养持久的关系，保护机构能力，并在高度政治化和不安全的环境中支持服务提供。

混合融资为在危机环境中实现人道主义与发展联系提供了一种实用的方式。通过结合赠款、技术援助和优惠融资，混合融资使得在高风险环境中的持续和系统性参与成为可能。刚果民主共和国东部戈马西区的水项目说明了这种方法。最初的捐助者赠款支持了由红十字国际委员会和德国技术合作公司领导的准备工作——包括基础设施设计、社区参与和创建省级水务局。这些早期投资有助于降低风险，并为世界银行4200万美元的优惠融资承诺铺平了道路。至关重要的是，这种资金的提供是以存在可信组织、私营部门参与和可持续的交付模式为条件的。通过协调不同的风险偏好和投资顺序，混合融资促进了从短期人道主义应急措施向可扩展的、由国家主导的服务提供的转变。¹⁰

本地化

在某些情况下，通过基于社区的倡议减轻了援助创建与当地优先事项脱节的平行结构的风险，这些倡议有助于维持当地参与和协调。一个广为引用的例子是阿富汗的Sehatmandi计划，该计划通过世界银行最大的单一国家多捐助者信托基金运作。2022年的调查显示，社区发展委员会在大多数省份仍然运作，并在塔利班政权下继续协调当地商品和服务的分配，尽管自主性显著减少（世界银行，2022b）。

然而，阿富汗的援助环境是特殊的，多年来一直由一个前所未有的捐助者对中央政府的高度一致所塑造，该政府严重依赖国际军事和开发援助。这种一致性使得援助组合之间保持了一定程度的连贯性，包括建立了一个综合的第三方监控系统来监督服务提供。

在实施“本地化”以增强对援助的本地所有权时，一些关键教训正在浮现，以防止出现意外后果。本地化的一个主要风险是，它通过将本地行动者定位为风险承担者和难以接触地区的门户，而没有赋予他们真正的权力，从而强化了权力不对称（Khoury & Scott, 2024）。实际上，这些权力不对称不会通过将大型国际非政府组织的直接赠款直接转移到本地组织来解决，这在高行政、合规和尽职调查成本下是不可行的（ALNAP, 2025）。过于干预主义的方法可能会使这些结构转向外部资助的优先事项，削弱它们对社区需求的自然反应能力（Elayah et al., 2024）。

然而，越来越多的倡导和证据支持直接将赠款分配给本地中介——无论是正式还是非正式的网络或赠款给予组织——而不是国际行动者。虽然这种转变代表了向更大本地化和可持续性的一步，但它也暴露了这些关系中的潜在紧张。捐助者和国际组织通常优先考虑可扩展性、标准化和风险最小化，而本地中介强调适应性、共享决策和特定于情境的解决方案。解决这些紧张关系需要重新思考资金模式，平衡问责制与灵活性，允许本地行动者保持他们的适应能力，同时接收扩大他们影响所需的资源（ALNAP, 2025）。

结论

持久危机陷入不稳定、能力薄弱、服务质量差、人类发展结果糟糕，进而又导致不稳定性的恶性循环。它们并非一个同质化的类别——国家能力和治理程度、安全挑战以及不平等的轮廓在这些环境中各不相同。在这些背景下，三个特别尖锐的竞争驱动因素尤为突出：持续的稀缺性限制了资源、能力和范围；重叠或竞争的权威主张导致了对谁负责提供服务的混乱，并可能破坏问责制；混乱的系统碎片化导致了协调不力的行动者、不一致的标准以及覆盖范围的空白或重复。这些条件一起严重限制了在持久危机（PCV）背景下提供可靠、公平和可持续服务的能力。

在许多方面，这些条件在援助体系本身中也有所反映，该体系同样遭受着碎片化、优先事项竞争和长期资源缺口的问题。专业化激励，包括跨部门和部门内部的竞争和孤岛现象，导致了服务交付的空白，因为援助组织专注于专业领域而非全面提供。关于贫困和脆弱性的模糊且不准确的数据，加上由于暴力周期导致难以进入的地区，破坏了谁接受服务，并增加了服务覆盖不均的可能性。援助部门内部的风险规避路径依赖减少了服务交付方式的创造性和灵活性，强化了僵化、预先定义的方法，而不是适应性解决方案。

三个关注的结果——有效性、不造成伤害以及持续潜力——是深度相互关联的，然而同时实现这三者可能涉及困难的权衡。并非所有期望的结果都是相互增强的。通常以受益者数量来衡量的项目产出的狭窄关注，可能会掩盖意外后果，如果目标决策未能考虑到它们对公平的更广泛影响，就会增加造成伤害的风险。虽然危机状况使得追踪短期产出变得足够困难，但缺乏累积结果监控意味着设计具有持续潜力的干预措施的证据基础有限。碎片化的援助，与已经支离破碎的政府系统相结合，可能会加剧混乱和反应式的治理系统。这种碎片化给资源匮乏的部门带来了额外的负担，它们必须与众多行动者进行谈判。当援助被划分为狭窄的领域时，由此产生的差距和行动者的大量增加可能导致服务的不平等获取，延续一个碎片化的国家-社会契约，并继续危机的风险。

我们能做些什么不同的事情？

有足够的证据表明结果不佳，这表明援助行动者需要重新思考他们提供什么，如何提供，以及如何衡量成功——转向更适应在不同条件下实际可实现的服务交付方法。下面，将讨论这些证据对三个关键建议的含义：i) 重新校准这些环境中的有效性意味着什么；ii) 确定并投资于持续潜力的替代途径；以及 iii) 更好地预测和追踪意外后果。

重新校准这些环境中的有效性意味着什么

在PCV环境中，普遍的有效性定义——通常集中在提供的服务数量或达到的受益者数量上——未能捕捉到最有价值或可行的东西。这些指标可能提供了清晰度，但它们冒着缩小对减贫做出有意义贡献的含义的风险。在这些环境中，进步很少是线性的。相反，破坏和恢复的周期是常态，而收获通常是部分的、暂时的或不均匀的。

因此，需要一个更为细致的效果观，它应认识到维护基本系统的价值，通过危机保持存在，并在功能失调中重建。在某些情况下，效果可能仅仅意味着守住底线：防止进一步恶化，保持机构的最低限度运作，或保护最弱势群体的访问权。这些可能看起来很谦逊，但在长期不稳定的情况下，它们对于维持未来恢复的基础至关重要。重新校准对效果的理解和评判至关重要，以确保援助既现实又与和平队志愿者（PCV）的环境相关。

确定并投资于潜在的替代途径

在捐助者评估中反复出现的一个主题是，尽管危机环境中的服务提供项目通常能够实现可衡量的人类发展收益，但它们对加强当地交付能力的贡献仍然有限。在援助政策辩论中，这一挑战通常通过人道主义与发展联系的视角来框定，它强调了短期救济与长期发展目标之间的持续紧张关系。尽管普遍认为，这一分歧的解决受到分割的资金流和不同的机构使命的阻碍，但这种框定倾向于将注意力集中在内部——即改善援助系统内的协调——而不是外部，即在实际发生交付的碎片化和政治复杂的公共服务领域。

要建立有持久潜力的服务，必须将重点转向与支持维持交付的多样化本地生态系统进行互动和支持，即使在危机中也是如此。这意味着投资于一系列一直在地面上保持参与的行动者——公务员、社区领袖、宗教行为者和本地企业家——同时承认他们各自不同的激励、利益和限制。这也需要避免将“国家与非国家”交付的简单化或对立性框架。在许多长期危机中，这些区别变得模糊，可持续性不在于用一个取代另一个，而在于支持有意义的互补性和合作形式。

这种参与必须植根于对政治的理解

地方服务提供经济。这包括认识到影响谁提供服务、在什么条件下提供以及提供给谁的非正式规范、权力动态和合法性主张。因此，投资于地方知识不仅是实践上的必要，而且是战略上的必然。在这些背景下工作的世界银行团队必须装备自己以导航这些动态的工具。促进可持续性的努力可能包括加强基础设施、试点成本回收模型、提高地方提供者的能力以及为负责任的私营部门参与创造激励——但这些努力只有在对这些行动者在地面上交付的激励做出响应时才会成功。

更好地预见和跟踪意外后果，以避免加剧危机

在PCV环境中，可能很难避免意外效应。这些效应可能包括无意中加剧冲突动态、战斗人员的资源转移，或者通过寻租或精英捕获加强新家长制系统。

风险框架优先考虑捐助者风险而非由援助本身产生的风险。尽管国际援助机构在这些环境中常规使用风险评估框架，但这些框架往往集中在援助风险上——例如财务失败、声誉风险或项目级中断——而不是援助风险。后者类别，包括援助可能巩固不平等或削弱地方机构的潜力，仍然未被充分探索和报告。这种不对称性反映了捐助机构内部的保护逻辑，并突显了风险敏感型发展实践中的一个关键差距。以世界银行为例，ICRs通常（尽管可以理解）不报告意外效应。通常，这个空间被留白。意外后果很难进行规划，但如果没有在完成时以可以反馈到设计阶段的方式捕捉它们，避免它们可能会更加困难。

“不造成伤害”要求具备风险意识的国家分析和对竞争动态的深入分析。国家分析可能在支持风险意识型项目中扮演核心角色，通过识别和分析竞争的驱动因素——这些因素塑造了服务如何以及为何可能在一个特定环境中被武器化、政治化或操纵。加强这种分析需要超越正式结构，以理解支撑着通常参与服务提供过程的众多行动者动机的当地机构、利益和观念。在受益者方面，这也意味着收集和整合感知数据，这些数据可以提供关键的洞察，关于信息匮乏或政治敏感环境中的合法性和稳定性。然而，收集此类数据必须谨慎：在动荡环境中，收集和存储敏感信息的风险必须经过仔细评估，并以道德的方式管理，以避免无意中伤害当地行动者或社区。

进一步分析

理解上述援助适应是否可行——或者援助行动者实际上是如何做到的——需要更细致、多方面的证据和分析。

本背景论文是更广泛研究的一部分，该研究利用三种互补形式的分析来深化对驱动或限制在长期危机环境中有效、有风险意识的服务交付的因素的理解：

1. 对交付适应性的操作审查。

出现的关键实际问题——例如，交付模式如何响应权力动态、访问限制和地方治理结构的变化而演变——正在通过涉及数据分析、文件审查和访谈的深入操作审查中进行探索。这些审查关注援助行动者在地面上所做的微观适应，以及这些适应如何反映在竞争环境中提供服务的现实。关键问题列在附录1中。

2. 为有风险意识的项目设计提供信息的国家分析。

持久危机在社会和政治历史、治理机构以及发展轨迹方面差异很大。这些背景差异塑造了特定的限制、机会和权衡，这些因素影响着援助方式和服务提供方法的设计。虽然国家层面的风险评估和政治经济分析提供了重要的宏观层面见解，但它们通常无法将这些见解与特定部门或次国家层面的服务提供挑战联系起来。这种脱节限制了它们对于指导具体决策的有用性，即决定提供哪些服务、在何处提供以及如何在充满不确定性、波动性和不断变化的环境中应对实施的日常挑战。

3. 针对服务特点和风险的特定部门分析。

服务提供并不是一个单一的类别。不同的部门受到不同的技术、经济和政治逻辑的影响。服务在交付任务、提供的商品类型、解决的市场失败的性质以及服务的需求和消费方式方面存在差异（Batley & Mcloughlin, 2015）。这些结构特征影响了政治家投资的激励、政府与提供者之间的关系以及出现的公民参与形式。然而，在PCV环境中，这些动态以新的方式与暴力、分裂和权威争议的条件相互作用。因此，一个核心问题是，当这些压力作用于部门政治经济动态时，它们是如何变化的——以及这些变化如何改变在提供有效、合法和可持续服务方面的风险与机会之间的平衡。

附录1 – 提出的操作审查问题

结果
有效性	考虑到环境的固有不可预测性，作为核心目标的现实效果衡量标准是什么？
	在选择援助方式和服务模型的决策过程中实际是如何工作的？它在多大程度上允许设计上的创新？
	在选择不同方式和模型时考虑了哪些关键因素？
	在决定支持/优先考虑哪些服务时考虑了哪些关键因素？
	国家诊断（例如风险和韧性评估）是否提供了足够的信息来告知这些决策过程，以了解服务提供环境？
	不同机构在地理、部门、目标策略方面的重点是如何协商或沟通的？
	援助专业化在多大程度上留下了服务覆盖的空白？
不造成伤害	不良后果的经历在多大程度上被纳入
	监测、评估和学习（MEL）过程中？
	在一个碎片化的援助环境中，援助行动者如何更好地规划实现公平？在一个各种级别的访问权限都存在的环境中，应如何进行？
	当收集敏感数据对于评估项目公平性是必要时，应该如何处理，并且可以使用哪些策略来最小化相关的风险？
	发展机构如何在避免援助被政治捕获的最坏影响的同时，与政府系统保持一致？
	潜力持久
如何将长期成本回收机制纳入服务交付计划？服务交付项目如何支持能力建设——而不是能力替代？哪些非政府途径（例如民间社会、私营部门）提供了可能持久的投资？当没有政府的直接支持时，项目如何预见并准备回归支持政府结构？第三方实施如何对准可持续成果？项目如何监测和/或随时间积累其效果？	参考文献
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长期冲突和暴力环境下的服务交付证据审查（PCV）

目录

图表

表格

本审查关注三种服务——教育；初级卫生保健；以及城市服务，包括水、废水和道路。每一种都是人类资本、生计和社会稳定的基础，但对持续冲突和暴力的影响极为敏感。

为什么是持久危机和暴力？

Why protracted crisis and violence?

服务作为竞争的领域

竞争对援助的影响：目标与结果

PCV环境中服务交付的目标

有效性

不造成伤害

持久潜力

目标之间的权衡

挑战与适应

适应融资安排

适应技术设计

适应关系

可以做哪些不同的事情？

重新校准如何定义有效性

投资于持久交付的替代途径

预见并减轻意外后果

进一步分析

引言

评估目标和范围

为什么会有长期危机和暴力？

审查的证据基础

本报告的结构

作为争议领域的服务

服务交付中争议的表现

服务交付中的争议放大器

权威的对立主张

混乱的系统碎片化

重要能力和资源的极度和长期匮乏

竞争对服务交付环境的影响

暴力、安全和领土控制

任何潜在权威提供服务的能力取决于

State capacity and governance

社会分配和需求

服务提供者的能力和动机

竞争对援助的影响：目标与结果

PCV环境中服务提供的目标

在PCV环境中实现这些目标

效果

不造成伤害

潜在的持久性

在长期危机中，临时解决方案的持久性可以自我

应对争议：服务交付前线的适应性调整

挑战与适应

在依赖离网、离预算解决方案的危机基础服务交付模型中，成本回收具有挑战性。缺乏资产管理计划和财务可持续性计划，使得向本地所有权的过渡变得困难。成本回收还受到数据有限和中期财政框架高度不确定性的限制。

成本回收

适应技术设计

需求评估和信息

定向

监测与评估

适应关系

政府角色

Aid coordination

本地化

结论

我们能做些什么不同的事情？

重新校准这些环境中的有效性意味着什么

确定并投资于潜在的替代途径

这种参与必须植根于对政治的理解

更好地预见和跟踪意外后果，以避免加剧危机

进一步分析

1. 对交付适应性的操作审查。

2. 为有风险意识的项目设计提供信息的国家分析。

3. 针对服务特点和风险的特定部门分析。

附录1 – 提出的操作审查问题

ALNAP.（2025年）。促进地方主导的人道主义行动的中介模型。在：问责和绩效的活跃学习网络。

持久冲突与暴力背景下的服务提供证据审查（Evidence Review for Service Delivery in Contexts o）